樂清市水利應急管理體系研究
本文通過梳理樂清市水利應急管理體系的現狀，總結樂清市水利部門相關應急處理中存在的不足，剖析樂清市水利應急管理的現狀及存在的突出問題,探索樂清市水利管理中難以真正有效應對突發公共事件的深層次原因，并且,根據實地調查資料及國內外相關管理經驗,按照“一案三制”的研究思路和框架，對樂清市水利應急管理體系的預案管理、應急機制和應急體制和法制的提升進行研究，對樂清市水利應急管理體系中存在的應急管理主體不清晰、預警機制不健全、溝通機制不順暢等問題進行闡述， 結合危機管理的相關理論，在事前、事中、事后對水利應急管理體系進行完善。本文也旨在通過梳理樂清市框架水利應急管理體系，為今后更好的優化樂清市水利應急管理體系提供一些意見建議，同時也對其他中小城市的水利應急管理提升一些參考借鑒。
本論文的框架構成如下組成：第一章為導論，簡單介紹本文研究的背景、目的和意義，以及國內外研究概況，研究的思路與方法。第二章是相關概念及理論基礎，對應急管理、水利應急管理及水利應急管理體系進行闡述與對比。第三章是樂清市水利應急管理現狀，介紹樂清市水利管理機構及管理體系，進一步闡明樂清市水利應急管理現狀。第四章是樂清市水利應急管理體系中存在的問題及原因分析，分析樂清區域在突發公共事件應急管理方面的現狀與困境。第五章是國外應急管理的借鑒。第六章是樂清市水利突發事件管理完善對策。最后是總結與展望。
關鍵詞：水利；突發事件；應急管理
目 錄
摘 要...I
ABSTRACT...II
第一章 導論..1
1.1研究的背景、目的和意義..1
1.1.1 研究的背景.1
1.1.2 研究的目的.2
1.1.3 研究的意義.2
1.2 國內外研究概況2
1.2.1國內研究概況....2
1.2.2國外研究概況....4
1.2.3國內外研究評析4
1.3研究思路及研究方法....4
1.3.1研究思路4
1.3.2研究方法5
1.4研究的創新點....6
第二章 概念的界定及理論基礎7
2.1概念界定 7
2.1.1水利應急管理....7
2.1.2水利應急管理體系..8
2.2理論基礎 9
2.2.1危機管理階段理論..9
2.2.2危機管理過程理論..9
2.2.3新公共管理理論....10
第三章 樂清市水利應急管理現狀11
3.1樂清市水利概況及突發事件概述 11
3.1.1樂清市水利概況....11
3.1.2樂清市水利突發事件概述12
3.2樂清市水利應急管理現狀 13
3.2.1樂清市水利應急管理機構與職責13
3.2.2樂清市水利應急管理預案15
3.3.3水利監測預警機制16
3.3.4水利應急保障機制16
3.3.5水利應急管理執法情況....17
第四章 樂清市水利應急管理體系的存在的問題及原因分析....18
4.1水利應急管理體系存在的問題....18
4.1.1水利應急管理主體不清晰18
4.1.2 應急預案不完善...20
4.1.3應急管理機制不健全..21
4.2存在困境的原因分析..23
4.2.1水利應急管理意識淡薄....23
4.2.2領導干部問責制缺乏..23
4.2.3水利應急管理欠缺前瞻性24
4.2.4水利應急法制保障有待完善..25
4.2.5財政保障嚴重缺乏25
第五章 國內外水利應急管理的經驗借鑒26
5.1 國內外水利應急管理體系26
5.1.1美國應急管理體系對樂清市水利應急管理的啟示..26
5.1.2日本應急管理體系對樂清市水利應急管理的啟示..26
5.1.3國內其他城市水利應急管理體系對樂清市水利應急管理的啟示..26
5.2國內外的水利應急管理體系借鑒小結....27
第六章 樂清市水利應急管理體系完善對策..28
6.1完善規范應急預案管理....28
6.2建立水利應急管理“主體單一、多元參與”體制 28
6.2.1明確水利應急責任分工....28
6.2.2建立多元參與管理體制....29
6.3健全水利應急管理“全過程”管控機制....29
6.3.1夯實基礎水利工程建設機制..29
6.3.2建立水利突發事件預警機制..30
6.3.3建立領導干部問責機制....30
6.3.4建立善后總結評估機制....30
6.3.5強化人才保障機制31
6.4建立“有法可依”的監督管理法制.31
結束語32
參考文獻..33
第一章 導論
1.1 研究的背景、目的和意義
1.1.1 研究的背景
自98年長江流域超大規模洪水,到新世紀的03年非典、04年禽流感,06年的桑美臺風,再到08年南方的冰雪災害、汶川大地震,13年雅安特大地震幾乎每年都會引起各種各樣的自然災害對于我國經濟造成了巨大的是生命財產和其他經濟損失,但是水利 工程卻遭受了一次又一次的自然災害"洗禮",我國水利突發事件處置的能力也得到了 顯著的改善和提高,水利工程中突發事件水利工程作為各類重要事件處置的重點組成 部分,由于其影響范圍廣、事件發生頻次高等突出的特點,近年來越來越多地受到國家和社會各階級的廣泛重視和關注,國家水利部及其相關部門也積極參與其中。應習近平總書記關于"積極推進我國應急管理體系和能力現代化"等相關科學論斷,國家水利部 也出臺了《水利部關于做好018年在建水利水電工程安全度汛工作的通知》等一系列規章制度和相關管理規定,以積極應對突發事件,水利應急管理理念也得到了進一步升華,各級部門及社會參與更加普遍,這為我們防災減災帶來了巨大的臂力。但是我們也不難發現，近年來水利突發事件呈井噴式爆發，暴露了我們的水利應急管理機制還是存在著較多的問題。因此，對水利應急管理的研究是具有緊迫性和長期性的，是符合社會發展的潮流和趨勢的。
樂清市水利局、應急局及相關水利應急管理單位在樂清市委市政府的領導下積極履行社會職責，多年來致力于樂清市水資源保護、水利工程建設不斷投入，對存在的應急隱患缺陷進行不斷的消除，如海塘加固、防洪堤工程、攔水壩工程等等，水利應急抗災能力有了很大提升，樂清市水利局2020年3月印發 《關于公布2020年度樂清市水利工程安全責任人的通知》，明確了水庫、水電站、山塘、海塘等安全責任人和山洪監測預警責任人，對于水利監督管理權限和責任主體有了清晰的明確，并通過不斷修訂水利應急預案，有助于水利應急管理長效機制的提升，為樂清市經濟發展和社會保障提供了重要支撐，為樂清市連續多年上榜全國百強縣貢獻了一份力量。成績雖然喜人，但是我們還是要看到其中的不足，如超強“利奇馬”來襲后，帶來極端強降雨天氣，對樂清市水利應急處置帶來了巨大挑戰，福溪水庫放閘等手段有效了減少了后續可能引發的更大災害，樂清市政府和水利相關部門出臺了一系列政策措施來應對此類突發事件但是相關應急處置還是暴露了一些問題，如管理職責定位不清晰、水利工程較為薄弱，應急預案操作性不強、應急處理能力較弱等等，為水利應急管理帶來了很大的隱患。1.1.2 研究的目的
本文擬通過梳理樂清市水利應急管理體系的現狀，以超強臺風“利奇馬”“黑格比”等突發事件為引子，梳理樂清市水利部門相關應急處理中存在的不足，針對應急處置過程有許多是共性的問題，也有其獨特的個性問題，如大荊水淹造成全鎮停電和通訊全斷，這對應急指揮提出了巨大的挑戰，通過剖析樂清市水利應急管理體系的現狀，找出問題，認清方向，對樂清市水利應急管理預案體系、應急機制和應急體制和法制的提升進行研究，為今后更好的優化樂清市水利應急管理體系提供一些意見建議。
1.1.3 研究的意義
正如《戰國策》中提到的“前事之不忘，后事之師。”古人先賢在2000多年就懂得提醒我們記住過去的教訓，以作后來的借鑒。從98年的長江特大洪水到2020年的高度關注的南方汛情，無不引起了全社會廣泛的關注，對水利管理方面就是一次次大考，這對我們如何提升水利應急管理提出了更高的要求，如何更好的實現突發事件從治理到預防則是問題的關鍵，這也是時代給我們提出的挑戰，以國內外應急管理體系研究為理論研究著手點，通過對比分析研究其他存在的不足點，由外國到中國，由中國到樂清，實現了由大到小的轉變，而麻雀雖小、五臟俱全，通過剖析其水利應急管理體系中存在的不足對樂清市的水利應急管理體系建設具有重要的意義。
1.1.3.1研究的現實意義
研究樂清市水利應急管理是保障樂清市人民生命財產的必然要求。樂清市地處浙江東南沿海的甌江口北岸，西北為雁蕩山山脈，東南為海積平原境內河流除甌江北口 橫貫南部邊境外，其余溪流發源于雁蕩山脈。西北山區萬壑爭流，東南平原河道縱橫，清江橫亙中部，共有河流、溪流、山塘、水庫較多，降水量充沛，尤其是北部大荊地 區較易引發水情，如“利奇馬”超強臺風引發的洪澇泥石流等次生災害也帶來6人死 亡的慘痛教訓，因此如何加強水利應急管理，實現防災減災，對保障樂清市人民生命 財產安全有具有十分重要的現實意義。
1.1.3.2研究的理論意義
研究樂清市水利應急體系是為樂清市應急管理提供理論支撐。實踐探索，理論先行，需要我們認真歸納總結大量的應急管理實踐經驗,不斷探索研究應急管理內在的規律,從應急預案的修改，應急管理體制的建設以及應急管理機制的完善，都會形成對樂清市水利應急管理提升的助力,以便更加科學有效地應對各種水利突發公共事件，因此研究樂清水利管理對完善樂清水利管理體系有較強的理論意義。
1.2 國內外研究概況
1.2.1國內研究概況新世紀以來我國在應急領域的原則、方法、機構、管理等方面進行深入的研究， 提出了一些建設性的意見和指導性的成果，在很大程度上減少了突發事件帶來的損失。目前國內學者對突發事件的應急研究已較多，但是對于水利突發事件的系統性研究還 是寥寥無幾，從2006年的葉煒民至今也才幾篇，其余文章側重點多在于水資源保護等，未能直指水利應急管理這個核心思想，其研究的內容和方向還是不具有代表性，尚未 形成一個系統性的成果，因此本文以突發事件的研究為著手點，形成一個國內宏觀的 研究概況，從整體看局部，也能提供一些思路和參考。隨著近年來國內突發事件應急 基礎性研究不斷深入，管理體系不斷完善，不同學者在不同角度上都有新的成果斬獲。管理機構方面在2018年國家層面組建應急管理部研究熱度有所退卻，筆者結合本論文寫作的重點，針對性對兩方面國內研究的熱點進行闡述和歸納。
在應急預案方面，目前國內研究的主要方向有兩種，一是對應急預案進行分級分類，從上到下進行細化；二是加強對應急預案可操作性。前者比較有代表性的觀點如姜傳勝等（2020）認為，應急預案是有力有序有效應對各類突發事件的工作方案,應急預案的針對性、有效性直接影響我們應對處置突發事件的成效。只有各級各類應急預案之間相互聯系,形成層層嵌套的有機整體,才能全方位防范應對各類突發事件。 后者如李堯遠等（2017）則認為，我國覆蓋各類突發事件的預案體系基本建立，接下來最重要的工作便是培養專業化的應急預案編制力量，并通過桌面推演、綜合性演練和功能演練等行動檢驗預案的有效性，將缺乏指導意義的預案淘汰、修訂，以保證應急預案的基本功能。筆者認為，對于國家層面的宏觀角度來看，應急預案的精確分級分類較為重要，而在地方層面，則是應急預案的可操作性研究成效會更為突出。
在應急管理的方法方面，利用大數據和高科技信息手段已成為一種主流，2008年南方冰災和汶川地震后,以應急實踐為中心的應急能力建設成為當時的研究熱點,現階段的研究熱點已轉移至以方法創新為研究性熱點。不同學者對大數據和信息化和模型化的應用，只是側重點有所不同，但是總歸來說還是對突發事件各個階段數據的應用和整合。如范維澄等（2015）認為，應急管理引入大數據是一項大膽且兼具創新的構想，其目的是構建面向情景的多因素分析模型，研究國家安全事件的時空本體建模與數據集成方法，為國家安全決策和應對提供系統的支撐。筆者看來,尤其是對現階段地方層面而言,大數據的應用重點還是要側重于為事前的預警和事中的決定提供有力支撐。
08年冰災和汶川地震后，以應急實踐為中心的應急能力建設成為當時的研究熱點，現階段的研究熱點已轉移至以方法創新為研究性熱點。不同學者對大數據和信息化和模型化的應用，只是側重點有所不同，但是總歸來說還是對突發事件各個階段數據的應用和整合。筆者看來，尤其是對現階段地方層面而言，大數據的應用重點還是要側重于為事前的預警和事中的決定提供有力支撐。
1.2.2國外研究概況
國外對國家應急安全管理的學術研究課題概述國外對國家應急安全管理的學術研究在目前我國國內起步比較早,二十世紀六十年代初期,應急安全管理學科作為一門單獨的技術學科已經逐漸登上了一個國際性的重要學術研究舞臺。至二十世紀九十年代,研究內容從初期的政治領域向公共管理各方面延展,1997年羅伯特希斯提出的"4R模式"后,國外應急管理研究得到了快速的發展。近年來,國外應急管理結合管理學等多學科理論開展研究,呈現立體化、多元化、分層次的特點。
總體來說，由于美國等發達國家由于研究起步較早，其研究的重心側重在預防和 前期準備上，另外其在科學技術和監測手段在防災減災的應用上更高效、科學，此外 美國等發達國家在積極探索全社區應急管理模式，本次新冠疫情我國也在這方面采取 了類似的措施，也是應急管理今后研究的一個熱點和難點。ChackoS等人認為在災難中，地方政府是首先響應的，提出建立應急操作中心（emergencyoperationscenter，簡稱EOC），并闡述了公共衛生領域應做好的準備。MairaDelgado－Lin-deman等人 提出了在緊急救援情況下，救援物資需要采用合適的運輸方式盡快送達。Randolph Richard等提出要了解災難中的公共衛生威脅，比如水和衛生資源的安全性、精神健康的關注度、應急執法的規范性等方面，這樣才能更大程度減少災難對社會的影響，保 障人們正常的生活。
國外的應急管理體系由于涉及國家眾多，且受國情、經濟等多方面因素影響，導致其各國差異非常之大，一一對比也沒有什么現實意義，如美國和非洲相對落后國家相比，其應急管理體系的情況不可同日而語，本文也主要想通過借鑒國外的優秀應急管理做法，因此選取的研究熱點主要是發達國家做的較好的方面。
1.2.3國內外研究評析
國內應急管理研究起步雖晚，但是發展非常迅速，應急管理技術研究逐漸成為該領域的重點研究方向；應急管理的研究熱點有向應急決策、情景構建技術、大數據研究的發展趨勢。國外應急管理結合管理學、政治學、經濟學、社會學等多科理論開展研究，呈現立體化、多層次的特點。國際上關于應急管理工作的研究當中，危機管理體系中災難應對模式、風險溝通機制、完善應急管理政策、推進智慧應急技術的應用、處理應急管理的公共關系危機更高效、科學等問題備受關注?？偟膩碚f,我國現有研究中,對于突發公共事件應急管理的現狀、問題、建議方面的研究較多,但是,對于水利突發公共事件的系統研究較少,還未真正形成一套理論體系。
1.3 研究思路及研究方法
1.3.1研究思路根據提出問題、分析問題、解決問題的研究思路,本文通過前期文獻和書籍積累，梳理與本文相關的知識點，在闡述應急管理、危機管理以及應急管理體系的基本理論的基礎上,剖析樂清市水利應急管理的現狀及存在的突出問題,探索樂清市水利管理中難以真正有效應對突發公共事件的深層次原因，并且,根據實地調查資料及國內外相關管理經驗,提出了應樂清市水利管理的對策。大體研究思路圖如下：三是個案研究法，通過研究剖析“利奇馬”超強臺風等個案過程中，樂清市水利應急管理體系中存在的一些不足，為更好地梳理樂清市應急管理體系的現狀、存在問題及相關對策提供現實依據。
1.4研究的創新點
本文有兩個創新點,一是之前水利應急管理的研究的是有較大水流水系,如長江、黃河等大家普遍關注度較高的對象研究,本文的研究對象則是東南沿海的小城市,雖說不成大規模水系導致關注度不高且研究基本上處于空白狀態,但是每年又極易受到臺風等惡劣天氣影響,從而引發不同程度的水情,對人民生命和生活造成一定的困擾,通過梳理樂清市水利應急管理現狀及相關管理政策,對其他東南沿海中小城市的水利應急體系建設也能提供一定的參考,因此在研究對象上的選取是本文的一個創新點。二是目前對水利應急管理的研究大多停留在"一事一議",而本文則是在研究的方法上采用"一案三制"整體框架進行了系統性梳理,并結合危機管理的事前、事中、事后全過程，因此這也是本文另一個創新觀點。
第二章 概念的界定及理論基礎
2.1概念界定
2.1.1水利應急管理
水利應急管理水利應急管理其實質就是水利突發事件的應急管理。水利的應急管理說到底也就是對水利突發事件的應急管理,在這里我們要弄清楚兩個基本概念就能夠使我們比較清晰地對水利的應急管理有更深入的了解和認識,即什么是水利的突發事件和怎樣做才是水利的應急管理。
2.1.1.1應急管理
目前在國內而言，應急管理這個概念已經比較深入人心，這與我國應急管理機構的成立不無相關，而在國外，絕大多數學者提到的是另一個概念，那就是危機管理。在此，特將這兩個概念進行對比與剖析，以便于深入了解應急管理的實質。
首先先介紹下應急管理，學術界對應急管理的定義并未有統一，多位學者從不同角度對其進行思考和定義，多數學者將應急管理定義為應對突發事件所采取的方法和措施。如童書元對應急管理的界定是，應急管理就是圍繞突發事件展開的預防、處置、恢復重建的管理行為，有效減輕突發事件造成的損害。陳靜和周峰認為應急管理就是組織相關力量在監測、預警、干預或控制以及消解危機性事件的生成、演進與影響的 過程中所采取的一系列方法和措施。而劉霞和嚴曉則認為應急管理分為廣義和狹義。 廣義上講，指為了應對突發公共事件，在突發事件的減緩、準備、響應及恢復四個時序階段中，國家和政府針對各個階段特征，協調各種物資、資金、人力、信息和制度等資源，并實行全過程、全方位動態管理活動。狹義上主要指在突發公共事件的應急響應階段，對所需的物資、資金、人力、信息和制度等資源，實施以追求效益、效果、效率、公平為目標的動態管理活動。
而危機管理，竺乾威教授在《公共管理導論》上也對公共危機管理在三個層面的不同角度進行總結。一是將薛瀾等(2003)作為危機管理情景下的公共管理,即將公共危機看作是在危機狀態下必須實施的公共管理;二是以張小明(2006)為其代表的作為一種重大事件公共行政管理,即一個公共部門負責對危機進行管理;三是以張海波(2005)為其代表的作為一種社會過程中的公共行政管理,這種定義將危機的概念等同于一個突發事件,公共行政危機管理即公共行政中的突發事件管理。簡單的對兩者的概念進行闡述和各學者觀點的對比后，我們不難發現，應急管理和危機管理具有非常大的共性，對其一個環節的不同處理可能會導致其他環節的系列問題，各個環節均是環環相扣的。但是兩者還是存在著一些細微的不同，應急管理更側重于在突發事件已經發生或者即將發生直至該突發事件的結束這一階段的管理與應對，而危機管理則是事前預防、事
中處理、事后總結、分析、提升的全過程管理。此外，應急管理與危機管理的管理主體也是有所不同的，應急管理管理主體相對較為單一明確，而危機管理的管理主體在各階段可能會出現一定的變化。通過以上對兩者概念進行相關介紹,我們能進一步了解應急管理與危機管理的共性與不同,對于其共性與個性部分其相關理論依據、經驗等可以作為一個參考借鑒。
2.1.1.2水利應急管理
水利突發事件應急管理事件我們可以簡單地理解為與水利相關的各類突發公共事件,主要意義上是指在我們遭受遇到自然災害或者各類其他社會突發事件時,對于原有水資源的供應或各類其他水資源的災害預防和秩序都會造成嚴重威脅的狀態。我們也可以用水危機這個概念來解釋。主要包括水旱災害、水污染事件、水利工程建設重大質量與安全事件、水事糾紛事件、群體上訪事件、其他突發公共事件六類。由于樂清市的地域特點和水利特性及本文的側重點，在此我們對水旱災害再進行一個簡單說明，其主要包括了江河洪水、洪澇災害、供水危機及由自然因素等引起的水庫垮壩等次生衍生災害。
總結起來，本文可以對水利突發事件應急管理下一個簡單的定義，即水利突發事件應急管理就是對水旱災害等水利突發事件在發生的事前、事中、事后全過程，以減輕災害帶來影響的一種管理活動。一般各類應急處置都具有突發性、不確定性、社會性的特點,同樣水利應急管理也具有上述特點,但是水利應急管理還是具有其特性的地方,一是相關性,水利突發事件事件極易引發其他次生災害,同時其他突發事件也能帶來水利突發事件,如地震、臺風等自然災害就與水利突發事件關聯性較強。二是水利應急管理的全面性,水利突發事件應急管理較其它的覆蓋面之廣已完全囊括了我的國家各級機關突發公共災害事件的應急總體管理應急指揮預案管理中的各種突發公共災害事件管理中的自然災害、事故和造成人員財產損失、和社會安全三類。三是可控制性,這也是水利突發事件與其他突發事件最大的不同,這里的可控制性并不是完全避免的意思,而是通過事前的水利調度等管理措施盡可能減少災害影響甚至避免災害發生。
2.1.2水利應急管理體系
目前國外內學者尚未形成對水利應急管理體系的系統性定義，出于本文的撰寫論文及目前地方也有應急管理體系的說法，在此應急管理體系在也可以理解為地方政府層面的應急管理職能與機構之和，進而水利應急管理體系則可以粗放的理解為水情旱情管理、水資源管理、工程建設、河湖治理保護等應急管理職能與機構之和。按如此理解，這里的水利應急管理體系主要是水利應急管理體制方面，這也是之前其他大部分學者的理解和研究重點。
便于本文的理解和整體框架的梳理，我們可以換成另一種角度來理解水利應急管理體系，也是李堯遠先生提出來的即“一案三制”就是水利應急管理體系的簡要概括。“一案”是指突發事件的應急管理預案， “三制”包括應急管理的體制、機制和法制。應急管理體制是指應急管理的機構及其彼此之間的相互關系與權責劃分規范、管理規范等的統一體，應急管理機構既包括綜合應急管理機構和專項應急管理機構，也包括不同層級政府的應急管理機構，同時非政府組織、企業和公民個人也可以看做應急管理機構的一部分。應急管理機制是指協調應急管理各部分之間的相互關系并使其發揮作用的方式，亦即“突發事件發展全過程制度化和程序化的方法與措施”，以應急管理的流程為標準，可將應急管理機制分為預防與準備機制、監測與預警機制、應急處置與救援機制、事后恢復與重建機制等，也可以把這些機制叫做應急管理的“非流程機制”。應急管理法制是指與應急管理有關的法律、法規、規章和標準等的綜合。
2.2理論基礎
2.2.1危機管理階段理論
危機階段管理理論旨于突發事件的經歷的不同階段,由此對應的不同階段的措施形成了危機階段管理理論。諾曼R.奧古斯丁(NormanR.augusine)的《力求規避的危機的管理》一文在書中明確地指出認為:每一個企業危機本身都同樣蘊藏著危機導致一個企業經營失敗的重要根源,也同樣蘊藏著危機孕育了影響企業成功的重要因素。發現、培養以便于及時收獲這個潛在的成功企業機遇,就是我國企業財務危機綜合治理的重要核心。對危機事態發展情況錯誤地進行評估而可能造成事態情況迅速惡化的這是典型的國際危機事態治理的一個基礎性治理特點。奧古斯丁進一步把德國危機管理分為幾個主要階段,即針對危機的短期規避、準備、確認、控制、解決與長期獲利。在研究之前，筆者通過對樂清市水利應急管理現狀有了初步了解，就目前而言，國內各大城市水利應急管理水平參差不齊，本論文擬通過危機階段管理理論對樂清市水利應急管理各階段的情況進行深層次的分析，使各階段的應對對策各加具有針對性。
2.2.2危機管理過程理論
危機過程管理理論認為，危機管理是一個由多個主體參與、多環節的應對過程，由此產生了危機管理過程理論，本論文主要擬采用危機過程管理理論中的三環理論。該理論指出，盡管現代政府在應對各種危機時會運用一些新手段和方法，但是常規的方法還是需要的。該理論認為，現代公共危機管理應該包括三個相互交叉的環：風險管理環、應急管理環和可持續業務管理環。三環中應急管理是核心，風險管理旨在對危機進行“前移”，防范于未然，可持續管理則在于通過事前事后安排達到快速恢復的目的。危機過程管理理論是對階段理論的補充和完善,兩者相輔相成,過程理論更側重于主體的參與,更加具有主觀能動性,能為危機管理進行多角度的支撐,使問題分析更加透徹。
2.2.3新公共管理理論
新公共管理理論，該理論目前學者們還是存在一定觀點分歧，但是在某些領域其代表的部分觀點個人感覺還是具有一定的參考價值，如戴維·奧斯本和特德·蓋布勒認為政府的職能是掌舵而不是劃槳，要講究效率，要按效果而不是按投入進行撥款。在應急管理領域中，傳統的管理模式是等到問題變成危機再去處理，而新公共管理理論更加注重預防，此外鼓勵公眾參與，管理主體的多元化等也能為應急管理對策提供理論支撐。
