黃河流域生態環境行政執法優化研究
摘要.I
第一章緒論.1
第一節研究背景及意義.1
一、研究背景..1
二、研究意義..2
第二節國內外研究綜述.2
一、國外研究綜述..2
二、國內研究綜述..4
第三節研究內容及方法.6
一、研究內容..6
二、研究方法..6
第四節研究創新及不足.7
一、創新之處..7
二、不足之處..7
第二章黃河流域生態環境行政執法概述8
第一節黃河流域生態環境行政執法界定.8
一、生態環境行政執法的涵義..8
二、生態環境行政執法的特點..9
三、黃河流域生態環境行政執法的主體.10
四、黃河流域生態環境行政執法的形式.12
第二節理論基礎.13
一、生態整體主義..13
二、整體政府理論..15
三、系統論..17
第三節黃河流域生態環境行政執法取得的成就..18
一、黃河流域生態環境縱向行政執法取得的成就18
二、黃河流域生態環境橫向行政執法取得的成就19
第三章黃河流域生態環境行政執法存在的問題.21
第一節黃河流域生態環境縱向行政執法存在的問題..21
一、垂直管理改革機制落實不徹底..21
二、基層執法困難重重..23
第二節黃河流域生態環境橫向行政執法存在的問題..25
一、地方保護主義制約執法效益.25
二、流域管理機制不完善27
第三節黃河流域生態環境縱橫維度行政執法存在的共有問題29
一、監督機制不完善.29
二、公眾參與不足..31
第四章國外流域生態環境行政執法經驗之借鑒.34
第一節國外流域生態環境行政執法情況..34
一、田納西河流域..34
二、萊茵河流域.35
三、多瑙河流域.37
第二節國外流域生態環境行政執法經驗..38
一、流域管理機構機制完善.38
二、較強的監測監察體系39
三、多方位的全民參與機制.39
第五章優化黃河流域生態環境行政執法之路徑.41
第一節黃河流域生態環境縱向行政執法優化路徑41
一、建立協調機制減少執法摩擦.41
二、優化權力配置確保權力平衡.42
三、健全黃河流域基層環境執法機構43
第二節黃河流域生態環境橫向行政執法優化路徑44
一、引入環保經濟政策弱化地方保護壁壘44
二、拓展省際間環境執法多元解決機制.45
三、優化流域管理機構執法機制.46
第三節黃河流域生態環境縱橫行政執法共有問題優化路徑..48
一、構建全方位執法監督制度48
二、完善多方位公眾參與機制49
結語.52
參考文獻53
致謝58
摘要
黃河是中華民族的母親河，是中華民族的搖籃，基于黃河流域重要的經濟、文化、政治作用，黃河流域的生態環境保護一直是政府關注的重要問題。2019年黃河流域生態保護和高質量發展座談會召開，對黃河流域生態環境治理提出新的戰略部署，優化黃河流域生態環境執法機制迫在眉睫?，F階段黃河流域生態環境行政執法機制仍然存在不足，主要表征為以下幾個方面：一是執法主體間未建立有效的法律機制相互支撐；二是流域管理機構執法機制不夠完善；三是監督體制與執法行為未形成良好的銜接；四是公眾參與機制不健全。
通過分析近年來我國在生態環境保護機構方面的改革，研究沿黃流域九省區生態環境高質量發展座談會的落實細則，在借鑒國外流域治理優秀經驗的基礎上，提出當前在黃河流域生態環境行政執法的縱向維度上，應積極、細致的落實生態環境部門垂直管理改革的各項要求，同時著重解決基層執法困難的問題，為基層執法提供良好的制度及法律支撐。在橫向維度上，協調流域管理機構和地方水事執法部門間的良性互動是解決黃河流域生態環境行政執法有效性的關鍵點，同時引入環境經濟政策和府際間多種合作機制以此弱化地方保護主義帶來的執法壁壘。最后，保障監督機制和公眾參與機制的良好運行，形成對黃河流域生態環境行政執法全方位的保護模式。黃河流域生態保護和高質量發展是事關國家發展的重要戰略之一，在新形勢和新要求下，必須積極探索流域綜合執法的新機制，以此為黃河流域生態環境治理保駕護航。關鍵詞：黃河流域；生態環境行政執法；優化路徑；I
第一章緒論
第一節研究背景及意義
一、研究背景
黃河發源于青藏高原巴顏克拉山北麓的約古宗列盆地，自西向東流入青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西、河南以及山東九省，全長5464公里，是中國的第二長河?；邳S河流域在經濟、政治、文化、社會、生態方面的重要作用，習近平總書記在2019年9月18日召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會。座談會指出保護黃河流域是事關中華民族偉大復興和永續發展的千秋大計，這是在新時代對黃河流域的治理提出的新要求、新方向。
從現實來看，黃河流域在生態環境行政執法方面已取得不少成效。但黃河流域沿岸各省多是以重工業、農業為主的產業結構模式，對流域的水資源掠奪和污染從未停止，致使黃河流域生態環境行政執法仍存在諸多問題。首先，從縱向維度看，黃河流域上中下游、左右岸歸屬不同的行政區域管轄，并且各省內水資源、水生態由不同職能部門管理，使得黃河流域生態環境行政執法呈現出條塊結合、
以塊為主、縱向分級、橫向分散的碎片化特征①。這種碎片化特征嚴重影響黃河
流域生態行政執法的整體性和系統性，在一定程度上制約了執法成效。其次，從橫向維度看，黃河流域雖然很早就設置了流域管理機構即黃河水利委員會，但是實踐中并沒有完全理順流域管理主體與區域管理主體之間的權責關系，致使黃河流域各執法主體間未形成相互配合、相互協調的執法模式。
從制度層面看，近年來國家多次對生態環境行政執法進行機構改革，并給予了很多制度支撐。例如2016年國務院印發《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，自此各省均進行了生態環境行政執法改革，垂直管理改革對各省內的環境執法產生了較大的促進作用。同年12月又發布《關于全面推行河長制的意見》，要求跨行政區域的流域應由各省市縣政府的主要負責人進行監管。2021年生態環境部再出臺《關于優化生態環境保護執法方式提高執法效能的指導意見》，該指導意見分為四部分，其中涉及優化執
①習近平：在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話，人民網：http://zgbx.people.com.cn/gb/n1/2019/1016/c415417-31403547.html,2020年10月30日訪問。
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法效能的制度共計18項。這些機制在一定程度上對黃河流域生態環境行政執法工作提供了制度支持，但在縱橫維度的執法機制落實過程中，由于實踐中執法情況的特殊性，機制的不完善造成行政執法效率低下，并沒有很好地促進執法效能。因此必須結合生態環境行政執法的最新制度，針對黃河流域生態環境行政執法中存在的特有問題，優化黃河流域生態環境行政執法機制，最終促進黃河流域生態環境高質量發展。
二、研究意義
對黃河流域生態環境行政執法機制優化路徑展開研究的理論意義主要體現在三方面。首先，黃河流域生態環境行政執法以生態整體主義、整體政府論、系統論為依據，以此豐富流域生態環境行政執法優化機制的理論基礎。其次，與最新生態環境行政執法制度、政策相結合，在對黃河流域生態環境行政執法困境研究的基礎上，提供相對確實可行的指導意見，以此充實流域行政執法機制解決方案。最后，對黃河流域生態環境行政執法從縱、橫兩方面進行理論探討，對以往流域各省之間或各省內的單向執法研究提出補充，進一步完善我國流域環境行政執法體系。
對黃河流域生態環境行政執法機制優化路徑展開研究的實踐意義主要體現在兩方面。其一，有利于防止黃河流域生態環境遭到持續性破壞，優化和促進整個黃河流域生態環境行政執法效能，保障黃河流域高質量發展。其二，在縱向維度，有利于最新的生態環境行政執法制度、政策在黃河流域的治理過程中得到更好的落實與銜接。在橫向維度，有利于加強黃河流域管理機構在執法過程中與地方水事執法主體的有機結合，爭取調動一切積極因素共同促進黃河流域的行政執法效能。第二節國內外研究綜述
一、國外研究綜述
流域治理一直是世界各國著重關心的問題，全球多數的大型流域基本都經歷了從污染到治理的過程，例如田納西河流域、萊茵河流域、多瑙河流域。目前，國外流域生態環境行政執法主要有四種典型模式：綜合性流域管理機構、流域管
2
理局、流域協調委員會、分級式管理模式①。各國在實踐中對流域所采取的行政
執法模式雖不盡一致，但存在一定共性。首先是水管理的有序性，即依法治水。其次注重科學，由于流域開發復雜，于是環境部門與科研機構合作成為首選路徑，科學數據成為實踐中流域執法任務分配、執法方式選擇、執法處罰金額等要素的劃分依據，進一步加強了執法的可信度。最后，重視公眾參與機制的保障，構建全民參與流域環境治理模式。
目前國外關于流域生態環境治理的研究涉及多個方面，首先，西方生態環境
學者均認為政府必須在流域管理中充當重要角色②，這一結論主要來源于以下三
種理論學說：第一是市場失靈理論。西方生態經濟學家詹姆斯?薩爾茲曼（JamesSalzman）認為從表面看，在一定程度上市場會自動推動環境保護，經濟學最基本的原理就是供求關系，當某種有價值的商品供給減少，商品的價格就會上升。既然清潔空氣和水是有價值的，當他們變得稀缺時價格應該上升，從而增加企業或其他社會主體污染的成本，但是基于這種理論得出的結果并沒有發生，市場失靈了。在此種情況下政府應該積極發揮行政治理的職能，對環境領域的污染現象進行調控。第二是公共產品理論。根據西方經濟學理論，市場機制難以輻射所有領域，特別是在生態領域，由于沒有穩定的交易形式和市場價格機制來顯示生態元素的稀缺程度和損害程度，生態也就無法得到關注和保護。此時需要政府對生
態領域中的各項稀缺資源進行定價，以促使經濟協調發展③。第三是錯位理論。
美國環境學高級研究員巴頓?湯普森（BartonThompson）認為自然邊界和行政區劃往往不一樣，以美國版圖為例，西部洲、縣的邊界大多為直線和直角，但實際情況下該區域的水域、生態區的邊界卻大多彎彎曲曲。這種自然邊界和行政區劃的錯位給環境保護帶來了挑戰，由于這些地理上的溢出效應，使跨界環境問題通常會涉及集體行動困境（讓各方達成協議的成本很高）、公平問題（讓環保受益者也要承擔部分環境治理的成本）、執行問題（跨界監督環保措施困難）。行政區劃和自然邊界的錯位也帶來了管理上的問題，誰應該治理環境和管理自然資
源？中央政府還是地方政府？巴頓?湯普森提出應該將兩者結合起來，中央應該
有一個集體整合的執行方案，地方應制定嚴于聯邦政府的執行方案①。
其次，國外學者還著重關注除政府外還有哪些主體可以成為生態環境行政執法的主體，即除政府外誰還可以進行環境行政執法。原美國國家環境保護局局長切麗爾?沃塞曼（CherylWasserman）在《環境執法原理》一書中指出：環境行政執法是指政府或其他組織為了在其管轄區域內促使義務人守法、改變或終止危害環境行為而采取的措施。一方面切麗爾?沃塞曼指出政府機構應實施全方位的環境執法，而非單個方面。環境行政執法的手段通常也應包括視察、談判、提起法律訴訟等。另一方面切麗爾?沃塞曼主張除政府外其他各方主體均可進環境執法，以此保障全方位、全過程執法體系的建立，這一結論對美國環境立法起到了很大的影響，促使美國建立了從政府到企業到公眾全方位參與環境治理的治理體
系②。詹姆斯?薩爾茲曼（JamesSalzman）在其《美國環境法》一書中提到為了
更好地理解環境法，使環境法在實踐中得到較好的落實，首先必須了解環境法運行的框架，即不僅要確定政府在環境執法中的作用，也要確定私人主體需要履行的環境義務。
二、國內研究綜述
近年來，國內的很多學者在生態環境行政執法方面也展開了較為豐富的論述。在縱向生態環境行政執法方面，汪勁指出現有的環境立法數量多但質量較低、雖無大錯但也無大用，執法中各職能部門互相掣肘、經濟主管部門對環境保護支持不足、地方黨政界限不清、司法對污染被害方的救濟力度不大等問題依舊存在，
并指出這些問題與公權力運行體制、機制安排及執政方式密切相關③。錢水苗對
浙江省環境執法實踐活動展開調研，發現可建立公安駐環保機關的聯絡機構來促進公安機關同環境執法機關協同工作。同時可在嚴格把控司法審查標準的基礎上，推動司法部門與環境執法部門之間的協同合作，使環境司法與執法工作的展
開順利有據④。李愛年認為目前我國在生態環境領域開展行政執法改革的目的是
克服傳統生態環境保護行政執法體制中地方保護主義壁壘、多層執法、多頭執法的固有弊端。從理論方面講，改革有助于高效整合生態環境行政執法隊伍、科學設置生態環境執法機構，進而實現國家生態環境治理體系與治理能力現代化的建設目標。但就實踐情況看，目前生態環境行政執法卻存在著執法范圍不明晰、執法隊伍結構不合理、執法管理體制不完善等現實困境。若要確保生態環境行政執法改革順利推進，必須合理劃定生態環境行政執法的權限，理順生態環境行政執
法的管理體制，同時加強生態環境行政執法隊伍的規范化建設①。中國政法大學
環境資源法研究所教授王燦發認為我國生態環境執法的主要制約因素有五點，第一是現有的環境執法體制與生態環境執法體制改革要求不相適應。第二是現有環境保護立法規定的監督管理體制與生態環境執法體制改革要求不適應。第三是不同改革方案的不同表述影響對統一生態環境執法范圍與程度的認識。第四是政府各職能部門權力分置難以使生態環境執法統一起來。第五是現有環境執法能力與
生態環境統一執法需求不相匹配②。
在橫向生態環境行政執法方面，王樹義在研究長江流域行政管理的過程中認為協同共治理論和協同共治的模式是長江流域生態保護的最佳模式。但在客觀層面上長江流域存在“邊界失效”和“信息不對稱”的問題，主觀層面治理主體缺
乏多元化，統籌“九龍治水”的職能建設也未落到實處③。蔡守秋提出環境法的
治理包括五層意思，其在第二層意思中指出：跨領域、跨部門、跨行業的環境法律或法典的出現標志著環境資源法體系的形成，制定跨領域、跨部門、跨行業的環境資源法律的目的是將有關領域部門和行業的環境資源法律系統化，這也應該
是發展中國家環境資源立法的一個重要發展趨勢④。
綜上，國內的學者和專家對流域的治理做出了多角度的分析和論述，但是對于黃河流域的生態環境綜合治理仍然存在如下不足之處。第一，目前的研究成果主要是與大氣污染、環境污染有關的執法研究，對于黃河流域行政執法研究較少、關注度較低。第二，黃河流域水文的特殊情況不一定適合現有機制無差別的應用，
應當特殊情況特殊分析，建立適宜黃河流域生態環境保護的新機制。第三，目前對黃河流域的相關法律法規規定模糊且法條單一，沒有明確量化的執行準則，不利于行政執法的有效落實。第四，在2019年河南鄭州召開的黃河流域生態保護和高質量發展座談會上對黃河流域行政執法的新要求還未全面開始落實，不利于黃河流域執法活動的高效運行。
第三節研究內容及方法
一、研究內容
文章研究內容總共分為四部分：
第一部分，黃河流域生態環境行政執法的概述。首先介紹了生態環境行政執法的理論基礎。其次，從含義和特點兩方面對生態環境行政執法進行了界定，最后介紹了黃河流域生態環境行政執法的執法主體和執法形式。
第二部分，黃河流域生態環境行政執法存在的問題。首先，介紹了近年來黃河流域生態環境在縱向維度和橫向維度行政執法取得的優異成果。其次，引出縱向維度和橫向維度存在的特有執法問題和共有執法問題。
第三部分，國內外流域環境行政執法借鑒。首先介紹了田納西河流域、萊茵河流域、多瑙河流域、淮河流域的治理成果及治理措施。其次，對上述河流的治理成效進行經驗總結，以此對我國的河流行政執法提供經驗借鑒。
第四部分，優化黃河流域生態環境行政執法路徑探析。首先，對黃河流域縱向維度和橫向維度存在的執法問題分別提供相應的解決方式。其次，針對縱橫維度存在的共有問題，建議構建全方位的監管制度和公眾參與機制，以此更好的促進黃河流域高質量發展。
二、研究方法
文章研究方法有以下三種：
一、案例分析法。通過研究、分析大量與生態環境綜合行政執法的相關案例，選出四個典型性的案例，通過案例研究國外面對生態環境領域行政執法困境的解決方式，重點關注符合中國實際國情的措施，從而為構建完善的生態環境行政執法體系做借鑒和鋪墊。
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二、比較分析法。將我國生態環境綜合行政執法的相關立法、執法情況同國外流域在生態保護方面的情況進行比較，找到對于相同問題先進理論研究及解決方案，從而為我國黃河流域生態環境行政執法困境探尋有效的解決途徑。
三、文獻分析法。通過搜集并深入鉆研生態環境綜合行政執法困境的相關文
獻，掌握現階段我國對于河流或其他生態環境保護領域行政執法的最新研究理論、研究現狀及在實踐中取得的經驗。從現有制度、經驗出發尋找對黃河流域生態環境行政執法困境解決的最佳措施，以此指導實踐。
第四節研究創新及不足
一、創新之處
第一，優化黃河流域生態環境保護行政執法機制是根據黃河流域生態保護和高質量發展座談會的最新內容和要求確定的研究方向，研究內容較新。第二，以往關于流域行政執法的研究大多僅從單個省市著手，即使對跨省的流域執法機制研究也多從各省進行總體研究，而本文擬打算從各省之間、各省內兩個維度整體對黃河流域生態環境行政執法展開研究，意在優化黃河流域生態環境行政執法機制。第三，本文運用國家對生態環境行政執法的最新政策、理論做支撐，避免紙上談兵，所有解決方案在實踐中均可得到支持。
二、不足之處
第一，外文文獻收集不完善。由于自身的外語水平和對國外政體組成機制了解不夠詳盡，在對國外流域環境治理的行政執法研究上，大多來源于中文數據庫，因此在一定程度上，缺少對國外生態環境行政執法的深入比較研究。第二，對最新政策、制度把握不夠到位。由于本文引用的多是近年關于生態環境行政執法的最新理論、政策及制度，但實踐中關于這些政策制度的深層次研究較少，因此對相關制度的展開不一定到位，可能并不十分全面。7第二章黃河流域生態環境行政執法概述第一節黃河流域生態環境行政執法界定
一、生態環境行政執法的涵義
廣義的環境權包括生態環境立法權、生態環境司法權、生態環境行政權，而
生態環境行政執法是生態環境行政權最為突出的表現形式①。在生態環境保護領
域，生態環境執法主體所要行使的行政權力在內容和范圍上均具有廣泛性，從廣義程度來說，根據相關法律法規的授權，行政機關行使一切關于環境內容的行為都可屬于生態環境行政執法。從其本質來講，這些涉及環境行政執法的行為就是對生態環境立法權所確立的相關制度的執行。根據相關制度最終是否會約束生態環境行政相對人，生態環境執法分為兩大類，第一是抽象生態環境行政執法行為，主要表現為生態環境執法的各種宏觀決策、指導、規劃等。第二是具體生態環境
行政執法行為，即對生態環境的行政相對人產生具體權利義務的行為②。簡言之，
生態環境行政執法就是對生態環境保護的管理，是行政執法主體依職權適用生態環境執法手段，并以此對環境行政相對人產生權利義務的具體環境行政行為。
生態環境行政執法作為行政權在生態環境領域的主要表現方式，其在權力的行使上也必須遵守行政執法的執法原則。第一，法律優先，生態環境行政執法在執法的過程中，不僅應遵守生態環境法律法規規定的執法要求，還應符合執法程序、執法內容的規定。第二，合理行政。生態環境行政執法在執法過程中，應平等對待行政相對人，不偏私、不歧視，面對同等情況同等對待，不同情況區別對待。在作出生態環境行政決定和進行行政裁量時，應考慮執法的合目的性、適當性，力爭在法律法規允許的范圍內將損害降到最小。第三，生態環境行政執法應當遵守程序正當原則，嚴格遵守執法程序，查處違法違規行為做到職權合一，有理有據，在執行職責過程中，主動回避存在利害關系的執法相對人。第四，生態環境行政執法應誠實守信，雖然環境問題復雜多變，但不能以此為理由，在執法過程中隨意改變、撤銷已經生效的生態環境執法決定，確因國家利益、公共利益需要撤銷的應對行政相對人因此受到的信賴利益損失給予補償。第五，生態環境
行政執法應權責一致，在生態環境執法過程中，要認識到有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權必賠償。
二、生態環境行政執法的特點
生態環境行政執法是行政權在生態環境領域行使的特有表現，但其在符合行政執法特點的基礎上又與一般的行政權不同。第一，生態環境行政執法具有法定性。首先，生態環境行政執法應遵守主體的法定性，環境行政執法的主體在行使權力時必須經過法律法規的規定和授權，無相關規定和授權，環境執法主體不可以主動行使權力干預相對人。其次，行使方式的法定性即過程的法定性。環境行政執法的方式由法律明文規定，某種行為的懲戒采用什么方式去處罰、處罰的期限、處罰前權利義務的告知、處罰的方式、時間均應按照具體規定實施而非主觀臆斷。例如：按日計罰必須是在排污企業未按期實現環境監管部門限期整改的要求下才能實施。最后執行結果的法定性，環境行政處罰的處罰結果由國家公權力機關保障實施，因此執法具有一定的強制性，這也是環境行政執法得以完成其本身目標的最終階段。
第二，生態環境行政執法具有復雜性，這在根本上是由生態環境行政執法的對象決定的，客體的復雜性往往影響權力運用的范圍、廣度及方式。生態環境本身就具有極大的復雜性，涉及水土、空氣、植被、物種等多種對象，一個環境危害的發生也往往由多種因素交織而成。這意味著在生態環境行政執法的過程中不僅要涉及多個主體、對象，還要對造成生態破壞的成因進行科學分析，進一步加大了執法的困難。
第三，生態環境行政執法具有專業性，生態環境行政執法極依賴科學技術，這是由環境問題的復雜性所決定的，一個環境問題的出現大多時候并非由單一的
因素所引起，而是由多個致害因素共同作用①。同時環境問題具有潛伏周期長、
發現困難、恢復復雜等特點，因此必須在環境問題發生的前、中、后各階段實施相關的監督檢測，而指標的檢測、環境問題的變化必須依靠科學技術來實現。生態環境行政執法對科學技術的依賴主要體現在對污染源、污染物的動態實時監控、對采集的環境數據進行分析歸納、對突發環境問題解決中的數據、信息共享及公眾對環境問題的監督與知情等方面，這些均需要專門的技術人員進行分析檢
測，并在檢測后得出科學的結論①。實踐中，各級環保部門為落實解決環境問題
在其內部均設有專門的環境檢測監察機構、信息交流共享網絡平臺、環境致害檢測鑒定等部門，動態分析環境問題以保障生態環境行政執法權的準確行使。
三、黃河流域生態環境行政執法的主體
生態環境行政執法主體指生態環境行政執法活動的承擔者，即由誰進行生態環境執法。根據我國憲法、法律法規及法學理論，生態環境行政執法主體必須具備以下條件：首先，生態環境行政執法主體必須是組織，這里的組織范圍很廣，包含機關、單位、團體等，但個人是不可以成為生態環境行政執法的主體，盡管實踐中，生態環境行政執法活動通常由個人展開，但其代表的是所在的行政組織而非執法主體個人，生態環境行政執法個人只是執法主體的構成要素之一。其次，生態環境行政執法主體的成立必須有法律依據，并非所有的生態環境組織都可以成為執法主體，只有經過法律法規的規定或授權才可行使行政執法權力，履行執法義務。最后，生態環境行政執法主體必須能夠以自己的名義做出相應的具體行政行為，并承擔法律責任。依據生態環境行政執法的特點和要求，在考察黃河流域各生態環境行政執法主體后，本文將從縱向維度和橫向維度上分別闡釋黃河流域執法主體的組成結構。
縱向維度的黃河流域生態環境行政執法主體是指沿黃九省各省內的生態環境執法主體，黃河發源于巴顏克拉山脈，流經青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、山西、陜西、河南及山東9省，最后在山東省東營市墾利縣流入渤海。九省均在其行政區域內為黃河流域的水土流失、植被保護、污染排放等負主要責任。2016年9月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發關于環境保護垂直管理改革的新方案，即《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），自此各省內對生態環境保護的相關職責、工作方式、內容有了新的改變。根據法律法規及《指導意見》，表2-1簡單的列舉了在縱向維度對黃河流域生態環境進行行政執法的主要主體構成：
表2-1縱向維度黃河流域生態環境行政執法主體組成表執法主體 職責省環保廳 負責全省的生態環境問題，對生態環境問題
進行管理監測監督等①。市環保局及其派出機構 執行生態環境法律法規、政策等?？h級環境保護部門為市級環境保護部門的派出分局，
負責日常生態環境保護執法管理工作②河長制中各級政府的主要負責人 負責管轄區域內河流的生態環境保護。形成省、市級河長—縣級河長—鄉級河段長—村級（居委會）專管的四級河流管護體系，對
省內黃河流域段形成“無縫覆蓋”式保護③。政府及其組成部門 地方政府及環境保護主管部門，對區域內環
保工作實施統一管理。依照規定對資源保護
和污染防治等環保工作進行監督管理④。各級黨委 各級黨委負責人在環境保護中應同地方政府同責，黨政雙責，積極履行環境執法職責。各級人大及其常委會 人大及其常委會對環境執法工作擁有質詢權、監督權等。生態環境行政執法大隊 整合原環境保護、國土、農業、水務、林業
等部門污染防治和生態保護的執法職責⑤。對
流域環境治理綜合執法。以上是縱向維度方面黃河流域生態環境保護行政執法中涉及的相關主體。在橫向維度，黃河流經九省，從東至西貫穿我國版圖的整個橫截面，整體生態環境意義重大。作為一個系統的生態環境整體，在生態環境行政執法時應整體考慮上
中下游的差異問題⑥。根據法律法規、指導意見及相關授權，表2-2簡單的列舉
了在實踐中橫向維度對黃河流域生態環境進行行政執法的主要主體構成：表2-2橫向維度黃河流域生態環境行政執法主體組成表
國務院相關部門 對黃河流域生態環境治理提供法律法規、方針、政策支持。指導地方生態環境保護工作。例如：生態環境部、水利部、國家發展和改革委員會（環資司）。黃河水利委員會及其相關派出機構 具有行政職能的事業單位，在水利部授權下行使水行政管理職責，履行黃河流域水資源開發利用、建設項目審批、水政執法、違法
行為處罰等①。督察局 監督檢測黃河流域河道污染防治、水利工程建設、水文水質監測等。實踐中，與黃河流域橫向監管有關的督察局有黃河流域生態環
境監督管理局、西北督察局、華東督察局等②各級政府間聯席會議 解決黃河流域上中下游突出問題，協商共討黃河流域執法措施、開展聯合執法活動、解決流域特大環境治理問題
四、黃河流域生態環境行政執法的形式
生態環境行政執法形式是指在法律法規、方針、政策的指導下生態環境執法主體應如何進行行政執法活動，開展何種生態環境執法行動，是環境保護的主要管理手段。由于生態環境行政執法是行政執法的一部分，因此在實踐中必然符合行政執法形式的相關要求。根據行政執法的執法行為分類，生態環境行政執法可以分為羈束性生態環境行政執法行為和裁量性生態環境行政執法行為、授益性生態環境行政執法行為和負擔性生態環境行政執法行為、要式性生態環境行政執法行為和非要式性生態環境行政執法行為、外部生態環境行政執法行為和內部生態
環境行政執法行為③。不管以何種執法標準劃分，生態環境行政執法都是具體行
政行為的表現形式。
在黃河流域生態環境治理過程中，作為具體行政執法行為的表現形式，行政執法主體主要開展以下執法活動。第一，流域生態環境行政處理。這是黃河流域
行政執法主體最為廣泛的執法行為，主要包含了流域環境行政許可、流域環境行政征收、流域環境行政裁決、流域環境行政調解等。第二，流域環境行政處罰，是指黃河流域執法主體依照法律法規，對違反流域行政法律、法規且尚未構成犯罪的行政相對人給予處罰的行為，主要有警告、罰款、沒收違法所得、責令停產
停業、關閉等①。第三流域生態環境監管，主要指流域環境執法主體為保證流域
生態環境可持續發展，對影響流域保護的行政主體、社會公眾即其他相關主體進行監督檢查。第四，流域生態環境強制執行，是指流域執法主體對環境行政相對人進行處罰或科以其他義務后，環境行政相對人既不履行相對義務又不起訴，環境執法主體采取強制劃撥、恢復原狀、強行扣繳等強制措施，迫使其履行義務的行為。第二節理論基礎
一、生態整體主義
生態整體主義是經歷了人類中心主義、非人類中心主義兩大階段后逐漸誕生的理論主流。人類中心主義是笛卡爾“主客二分”思維模式下的產物，其核心是認為人與自然是相互分離、各自獨立且不能統一的。在這種指導下，人類是以自我為中心從而不斷地挑戰自然、征服自然。這種思維模式不僅忽略了自然的獨立價值而且忽視了自然與人類的聯系，后工業時代的環境危機就是“人類中心主義”
理論下的典型特例②?；诤蠊I社會危機的反思，環境領域在不斷糾正人類自
己錯誤的同時逐漸研究人類與自然的關系，形成人類主體與客體應當相互聯系的“主客一體”思維模式，在這種思維模式中“非人類中心主義”逐漸得到推崇。“非人類中心主義”強調人與自然的絕對平等，將生態系統內的所有物種平等化，即某種意義上將自然界擬人化，認為自然界同人一樣，有生存發展的權利，這在本質上雖然強調了人與自然界應該共同發展、相互聯系，但卻充滿了浪漫主義色
彩，因此在很大程度上不能被普遍接受③。在人與自然界關系不斷爭論的過程中，“生態整體主義”在“非人類中心主義”的基礎上發展而來且自成體系并被廣泛接受。
生態整體主義是在堅持人與自然相互聯系的基礎上發展而來的，其本身就經歷了大致三階段的發展，其中最早提出生態整體主義的是美國環境保護先驅、生
態倫理之父奧爾多?利奧波德①。利奧波德在其1949年出版的作品《沙鄉年鑒》
中提出著名的“土地倫理”思想，書中的“土地倫理”指出人類與土地之間應該是一種倫理關系，早期的道德倫理關系是僅僅指人與人之間的倫理關系，但在面對日益復雜的社會，所謂的道德倫理范圍必須擴大化使之包括土壤、水或其他生
物即土地，這里的土地尤指自然界甚至代表整個生態系統②。針對工業時代人類
對自然的嚴重破壞，利奧波德明白人類不可能脫離環境而存在也不可能不利用環境，但環境又是人類巨大的財富，若使這種矛盾的對立平穩長久的發展則人類必
須以一種新的倫理觀念去對待環境③。利奧波多試圖將人類是大自然掌控者、主
宰者的角色變成與生態系統和平共處的共生者。在這一點上利奧波德又在某種意義上對“非人類中心主義”提出修正，他肯定了人類對自然的利用、控制，去除了非人類中心主義將自然、生態系統擬人化所營造出來的絕對平等，但也要求人們必須站在一個理性的角度上對生態系統中的活動作出相對理性謹慎的選擇，其
核心是希望人們能用科學、全面、系統、聯系、整體的觀念去思考問題④。利奧
波德的“土地倫理”在環境日益惡化的后工業時代，為當時及其美國后期環境法理論的發展提供了巨大的突破口，這本書后來被稱為“美國資源保護的圣書”。
后來的美國著名環境學者霍爾姆斯?羅爾斯頓在其著作《哲學走向荒野》一書中提出“荒野轉向”的概念，進一步提出人類的關注點不僅僅應該停留在人類
本身，而應該進一步擴大到荒野⑤。這里的荒野同樣指生態系統，羅爾斯頓進一
步肯定了生態系統的內在系統價值，并指出這種價值并不依附與人類，由此肯定了自然界獨立的主體地位，進而說明自然界和人類社會是平等發展的，人類不應
該僅僅站在自我角度對自然界進行毫無底線的破壞⑥。
在利奧波德和羅爾斯頓之后，挪威著名哲學家阿倫?奈斯又相繼提出“深層生態學”，奈斯提出八大行動綱領要求人們必須從思想意識中深刻認識到自然界是人類必須關懷的對象，人類在干預自然界相關價值和權力時必須履行尊重、保護自然界的義務，這種義務必須從生態系統的整體出發，以促使自然界和人類社會共同發展、生態系統和諧共生。同時奈斯提出“自我實現”和“生態主義”兩
條最高準則，至此生態整體主義得以成型①。
由上述可以得出，生態整體主義的核心思想是人與其他物種一樣均是生態系統的構成因素，生態整體主義從根本上并不否定人類的生存權、發展權，更加在一定程度上不完全否定人類對自然的掌控和改造。生態整體主義所要強調的是在人類的發展過程中應該將人類對自身的全部發展利益同自然聯系起來，即人類對經濟、物質等的需求必須在生態環境系統可以承受且可以自我恢復、人為恢復的
范圍之內②。
這一核心思想完全符合黃河流域生態環境行政治理的目的。自古以來黃河流域擁有巨大的生態、經濟、文化價值，黃河流域是我國生態環境系統的重要組成部分，與我國經濟、農業、文化的發展息息相關，我們在明確黃河流域的生態價值時，也有義務保護黃河流域的發展。作為黃河流域保護的主體更應該在黃河流域治理的過程中貫徹整體主義的理論意識，以全局觀、整體觀指導黃河流域的保護及整體發展的實踐工作。從整體生態系統去考察，促進黃河生命共同體的完整、美麗和穩定。
二、整體政府理論
黃河流域跨越九省，在生態環境治理過程中具有地域空間廣、涉及環境因素復雜、治理部門眾多且相互交錯的特點，因此必須從整體上進行管控和治理，但
整體管控涉及多部門機構的參與，難免出現權責交叉的現象③。整體政府理論的
存在，為黃河流域生態環境行政執法的困境提供了新的突破口。
英國著名行政學家佩里??？怂乖谄?977年發布的著作《整體政府》中率先提出整體政府這一概念，他認為整體政府即是要跨越邊界化、功能化的職能部門去解決問題，是涉及到地方政府結構、政策制定、預算、公務員體系、工作過程、專業網絡等在內的整體上的整合。在之后的兩年，佩里??？怂褂衷谄渲鳌秷A桌中的治理》提出關于政府整體治理的具體策略，而后在《邁向整體性治理：新改革長征》中延伸了整體性治理的各個方面，提出必須通過制度路徑加強政府部門之間的交往。佩里??？怂沟恼w政府理論在一定程度上對英國政府職能的改革提供了理論支撐。
英國整體政府改革大致經歷了兩階段，1997年至2003年期間是英國整體政府改革的第一個階段即協同政府的治理模式，這一階段的改革重點在協同，環境領域首當其沖成為了改革的試點，英國政府在環境部的辦公室部門設置地區辦公室，負責連接中央與地方政府，試圖在環境決策上做到中央與地方協同治理。然而協同依然不能徹底解決行政治理碎片化的問題，環境治理在決策、執行過程中
依舊存在眾多困難①。于是英國政府進入第二階段的改革，從協同到整體，這一改革很大程度上避免了行政執法碎片化，同時提升了中央與地方的執法信任度②。
在這一改革過程中，湯姆?林提出內、外、上、下四維度的整體政府理論，即內應該達到組織內部之間的合作，外應該達到組織間的合作，上應該達到由上而下的目標設定及責任承擔，下應該將公眾納入其中。湯姆?林認為整體政府不是簡單的政府機構間的協同，也不是某一機構主導其他機構相互配合的關系而應該是
在組織、認識等各方面整體的整合③。學者波利特同時也提出整體政府應該是一
種橫向、縱向相協調的思想與行動，以此來達到政府預期的治理模式和治理目標，最終使某一政策在不同領域、不同主體間相互團結相互協作，以此為公民提供無縫隙的保障。至此，英國的整體政府理論得到完善，英國的環境治理也在此理論的指導下取得了巨大的成就。隨后澳大利亞、新西蘭等國也在其政府機構改革中采納了英國的整體政府理論，并在環境、教育、貧困等方面取得優異成果。
綜上，整體政府理論從20世紀90年代發展至今已經形成了較為完整的體系，尤其在各國的環境治理方面發揮著重要作用。我國黃河流域目前依舊存在各種行政執法問題，橫向的執法壁壘和縱向的執法碎片化問題嚴重，急需一個從政策決策、執行、監督等全方位指導實踐的理論為行政執法提供指明燈。整體政府理論
自身出現的背景、理論核心、理論發展與黃河流域的行政治理均不謀而合①。因
此我們應以整體政府理論為支撐，在決策、組織架構、信息搭建、執行等方面以整體政府的視角去思考問題，為新一輪的黃河流域生態環境行政執法提供積極有效的解決思路。
三、系統論
系統論是以研究系統內部的原則、結構、動態、行為等組成因素以及各因素間的聯系為出發點，在此基礎上進行科學分析以達到整體最優化的理論學說。人們公認的系統論是由美籍奧地利人、理論生物學家L.V.貝塔朗菲創立的。1932年貝塔朗菲發表“抗體系統論”，首次提出該思想，奠定了系統論的理論基礎，1945年L.V.貝塔朗菲公開發表論文《關于一般系統論》，系統論思想逐漸被引起重視，1948年貝塔朗菲發表專著《一般系統理論基礎、發展和應運》，自此系統論的理論地位得以確定。
系統論的核心思想是系統的整體觀。貝塔朗菲強調宇宙、生態系統、人類社會都可以分屬不同的系統，任何系統都是一個有機的整體，但它不是各個部分的機械的相加，貝塔朗菲引用亞里士多德“整體大于部分之和”的名言來說明系統的重要性和整體性，反對認為各要素性能完好則整體性能一定好的機械觀點。貝塔朗菲堅信系統中的各要素都不是孤立存在的，每個要素在系統中都處于一定的位置上，并起著特定作用，各要素間相互聯系、相互影響的，以此共同構成一個不可分割的有機整體?；谙到y論的核心思想，貝塔朗菲認為在面對任何事物時，不僅應從整體出發，而且要分析構成整體的各要素，研究各要素間的相互關系和變動規律，通過科學的分析方法和理論數據來改造、優化各系統要素的組合，最終使系統的有機聯系符合人的需要。
系統論的出現在一定程度上改變了人的思維方式。以往研究問題，一般是將事物分解成若干部分，進而從中抽象出簡單的規律，再以部分的規律去說明復雜的對象，這是因果決定論的單向循環，雖然這是人們解決問題最為熟悉的思維模
式，但這種模式并不能深層次的說明事物的整體性，不能反映事物之間的聯系和作用，只適用于較為簡單的事物，不勝任于對復雜問題的研究。
黃河流域生態環境行政執法是一個有機整體，縱橫維度作為其生態行政執法中的子系統，又由多種因素構成。根據系統論的核心思想，在對黃河流域生態行政執法進行優化的過程中，不能在縱橫維度的執法系統內對各執法主體進行孤立的研究分析，應在對各要素分析的基礎上研究各要素間的聯系和影響，通過科學的分析方法優化黃河流域各系統要素的組合，最終使黃河流域各生態環境執法系統有機聯系，為黃河流域高質量發展更好的提供保障。第三節黃河流域生態環境行政執法取得的成就生態環境行政執法在黃河流域的環境治理中扮演著重要角色，對黃河流域的高質量發展起著至關重要的作用。近年來，為改善黃河流域生態環境存在的問題，各執法主體采取了多種執法措施，在縱橫兩維度均取得了巨大的進步。
一、黃河流域生態環境縱向行政執法取得的成就
在縱向維度，各省采取了一系列的專項執法活動。例如：2020年河南省大力加強違法行為的查處力度，對建筑施工項目堅決嚴格執行“三同時”制度，大力加強對污染的整治，同時制定更加靈活的監測檢查措施。這一系列的專項執法行為使得河南段的黃河流域在全省18個國考斷面中，水質斷面達到Ⅰ～Ⅲ類的占16個，占比88.9%，比去年同比提高5.6%，這一標準高于66.7%的國家標準。甘肅省政府也于2020年4月對其管轄范圍內的黃河流域段開展了入河排污口的排污查處專項行動，排查范圍包括蘭州、天水、慶陽、白銀、武威、定西、臨夏、平涼、甘南9個市（洲）58個區縣，總共參與此項排查工作人員共700多名，排查排污口共計1087個點位，發現新增排污口338個點位，并對違法違規企業依法進行行政處罰，對未達標準的排污標志、設施進行整改。同年陜西省政府及省人大常委召開了專門針對黃河流域“一法兩條例”的專項執法行動，對渭河、漢江、丹江流域開展水污染防污標準查處、水事建設項目污染防治措施整改、環境執法司法聯動機制等。在具體的執法工作過程中，引入第三方評估機制，開展隨機抽查。專項行政執法活動使陜西省黃河流域段水質明顯好轉，渭河出境斷面
18水質提升到ш類，漢丹江水流水質持續保持為優①。在改進執法方式、提高執法
效能方面，河南省生態環境廳引入最新的科學技術，采取無人機航測方式對轄區內的黃河支干流進行全方位的掃描，發現違法違規或輕微不達標問題8175個，由各市縣進行后續的查處執行。辦理涉及的危廢污染行政處罰案件共計137件，
刑事案件8件，刑事處罰人數共計27人②，大大提升了執法查處效能。在對黃河
流域行政執法的宏觀規劃方面，陜西省于2020年6月中旬發布《陜西省黃河流域生態空間治理十大行動》，預計日后開展“三屏三區一廊一帶”的生態環境行政管理政策，對黃河流域林區的防風固沙措施提供執法保障機制。
可以看出，各省在黃河流域的生態環境行政執法過程中拓寬了執法方式，專項執法、環境執法及司法聯動等機制綜合運用，以此遏制各省管轄范圍內的黃河流域段環境污染進一步擴大。另外，科學技術設施逐漸廣泛應用于環境執法過程中，不僅提升了生態環境的執法效能，也進一步確保了執法活動更加科學規范。
二、黃河流域生態環境橫向行政執法取得的成就
在橫向維度上，近年來黃河流域各行政執法主體創新執法措施，以此希望弱化地方行政壁壘，提高整個流域的水資源利用率。例如：2020年4月，青海省黃河園資源環境執法局會同當地公安對三江源流域展開環境大整治聯合執法巡護行動，嚴懲亂捕亂伐、無證經營、無證排污等違法行為，此次聯合執法巡護行動共出動警力170余人次，執法面積達2700平方公里，歷程逾3000公里。此次執法行動旨在探索黃河流域跨區“聯合、聯防、聯動、聯打”機制的建設，進一
步促使類似機制在日后成為執法常態化，以切實保障黃河上游生態環境安全③。
在水事管理部門同其他部門的協同協作方面，2019年水利部及其派出機構聯合最高人民檢察院對黃河流域展開“行刑聯動”機制，并在年底發布會上由最高人民檢察院副檢察長張雪樵宣布治理成效。張雪樵表示專項執法行動及聯動機制在過去的一年中取得極大成效，截止2019年7月底，檢查機關受理水利相關部門移送的線索共2339件，立案1097件。檢察部門和水利部門及其派出機構共同開展執法，解決河道污染水域面積1707畝，監督非法侵占河道1937公里，查處拆除改建違法建筑面積80.8萬平方米，致使138.7萬噸的建筑垃圾及生活垃圾得
到清理①，同時這一專項執法活動也創新了“行刑聯動”機制，為此后開展聯合
執法提供了寶貴的經驗。
綜上，黃河流域在縱橫兩維度的生態環境行政執法方面均取得了顯著的成績及進步。然而實踐中對黃河流域的生態環境保護還遠遠未達“綠水青山、金山銀山”的要求。根據黃河流域生態保護和高質量發展座談會的數據顯示，黃河流域上游的水源生態環境系統依舊呈退化趨勢、水源涵養功能整體趨勢依舊降低；中游水土流失嚴重，汾河等支流污染問題突出；下游三角洲水流量偏低、其中仍有河口濕地萎縮的情況，工業、農業、生活、礦物的排放現象依舊嚴重。黃河流域共計137個水質斷面中，2018年劣V類水質斷面占比達12.4%，這一數據明顯高于全國6.7%的平均水平。同時黃河流域的水資源可飲用利用率極低，黃河流域的水資源總量不到長江的7%，人均占有量僅為全國平均水平的27%。同時水資源利用粗放，農業農村用水效率低，水資源的開發利用率高達80%，遠超一般流域40%的生態警戒線。因此，黃河流域在其行政執法過程中仍存在一定問題。第三章黃河流域生態環境行政執法存在的問題
第一節黃河流域生態環境縱向行政執法存在的問題
一、垂直管理改革機制落實不徹底
2016年9月中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發關于環境保護垂直管
理改革新方案，黃河流域9省根據該方案均進行了垂直管理改革工作。新舊制度改革前后（表3-1）各省內的生態環境保護部門職責發生了根本性的變化。
表3-1生態環境機制改革前后對比 改革前 改革后省生態環境廳 省級政府組成部門。監察方面，省級環境保護部門設置環境監察總隊。執法方面，環境監察部門與環境管理部門之間互相監督、互相支持、密切配合。 監察方面，將市縣兩級環保部門的環境監察職能上收，由省級環保部門統一行使，通過向跨市或者跨市縣區域派駐等形式監察地方環境執法問題。執法方面，執法重心下移至基層。市生態環境局① 市級政府組成部門，監察方面，地市級環境保護部門設置環境監察支隊。執法方面：環境監察部門與環境管理部門之間互相監督、支持、配合。 市級生態環境局受省級生態環境廳（局）的領導。監察方面，無監察部門。執法方面，市級環保局統一管理，指揮本行政區域內縣級環境執法?？h生態環境部門 縣級政府組成部門，監察方
面，縣（區）級設置環境監察大隊。執法方面，縣級環境監察大隊負責執法。 市級生態環境廳（局）的派出
機構。監察方面，無監察部門。執法方面，市級的派出機構，強化現場執法。從上述表格可以看出，改革后監察方面由省級環保部門統一單獨行使，改變了之前環境保護監察和執法職能于一體的情況，避免了“又當法官又當立法者”的現象。執法方面建立了專門的執法隊伍，僅負責執法，以此強化市縣的單獨執法權。但正如學者們研究所說，沒有十全十美的權力架構，任何機制改革只是對現實問題短暫的解決和對權力的重新配置。生態環境行政改革也是如此，自2016年生態環境機制改革至今，各省內黃河流域生態環境保護在執法過程中逐漸產生
新的環境執法問題①。
第一，受垂直管理改革影響，各級人民政府在黃河流域生態環境的執法過程中存在一定程度的缺位，我國《環境保護法》第十條規定各級人民政府應對環境保護履行相應的執法義務，縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，應對本行政區域內的環境保護工作實施統一的監督和管理，縣級人民政府有關部門和軍隊環境保護部門，對本行政區域污染防治、環境保護實施監督管理。但在垂直管理改革以后，市縣級環境保護部門的職責上收到上級部門，實行單獨垂直管理，在很大程度上不受本級人民政府的管理。因此實踐中對黃河流域的行政執法過程中，一方面會出現政府監督管理缺位，出現執法真空的現象。另一方面由于地方政府立足于本行政區域的發展情況，經常會對污染問題睜一只眼閉一只眼，致使相關企業在排污問題中處罰不到位。
第二，垂直管理在一定程度上使各級環保部門獨立執法，基本不再與各級政府產生較頻繁的聯系。但環境問題往往涉及多個部門，在黃河流域的治理過程中需要統一協調解決。垂直管理改革雖進一步提升了環保執法部門的獨立性，但在一定程度上加大了各部門間的執法摩擦，致使執法成本、執法效率減緩。各級地方生態環境保護部門甚至陷入盲目的自信，認為垂直管理使其環保地位提升。在日常執法工作中，以其自身環保部門的執法處罰意見為主，忽視其他部門的執法建議，容易落入計劃經濟時代“一統就死”的怪圈。以1998年工商部門實行的垂直管理為例，垂直改革并沒有達到預期的效果，反而由于缺少與相關部門的溝通，信息閉塞、執法矛盾尖銳成了問題處理結果的“替罪羊”，最后在其重新歸屬于各級政府管理后才成效漸好。
第三，垂直管理改革后，監督問題較之前仍然沒有得到相應的改善。如上表所述，垂直管理改革使得監察權力上收，監察機構也不再承擔執法的職責。這在一定程度上克制了“既當法官又當立法者”的問題。但垂直管理改革后，監察機關隸屬于省生態環境保護廳，地縣級均沒有專門負責監察的機構，行政權力平衡①王燦發：《我國生態環境執法的主要制約因素及破解之道》，載《中國機構改革與管理》2019年第10
。
22被打破，增加了腐敗的風險。雖然黃河流域在各省的生態環境執法中還未出現此種事件，但在其他的突發環境事件中亦有不作為、亂作為的徇私枉法現象。同時由于近年來，垂直管理的海關、國土系統腐敗案頻繁發生，間接說明垂直管理的各級監管力量薄弱。
第四，環境執法主體的問題，環保機構的垂直管理改革發生以后，原來的各級環境監察大隊監察權上收，僅負責環境執法問題。但實踐中原來這些環境監察大隊多為事業單位，經查31省份的環境監察機構（注：這里的環境監察機構為監察職權上收后僅負責執法的職能機構），除北京、山西、浙江、廣東、西藏五省為內設機構外，其他全部為直屬事業單位，也即在黃河流域流經的九省中，只有山西省是內設機構。同時現行《環境保護法》第24條規定“縣級以上人民政府環境保護主管部門及其委托的環境監察機構和其他負有環境保護監督管理職責的部門，有權對排放污染物的企業和其他生產經營者進行現場執法……”。這一規定進一步強調了原環境監察部門為事業單位，進行執法需經過行政機關的委托，這使得黃河流域行政執法主體的執法效率大大折扣。
二、基層執法困難重重
黃河流域流經9省，各行政區域存在眾多的干支流。據相關數據統計黃河流域共涉及69個地區（洲、盟、市）、329個縣（旗、市），其中全部位于黃河流域內的縣（旗、市）就有236個，鄉鎮還未計算入內。以流入寧夏段為例，黃河的干支流流經寧夏中衛、中寧、青銅峽、吳忠、靈武、銀川、永寧、賀蘭、平羅、石嘴山、陶樂、惠農共12個縣市，且以上基層縣市大多依靠黃河水力資源發展經濟，因此素有“天下黃河富寧夏”“塞上江南”之稱，黃河對寧夏各基層縣市的重要性不言而喻。因此基層黃河流域生態環境行政執法的效能對改善黃河流域生態環境具有重要作用，但現實情況中，黃河流域基層執法困難重重，很難在短時間內取得成效。
第一，基層經濟發展與黃河流域生態環境保護存在尖銳的矛盾。由于各市縣經濟發展水平較低，產業結構單一，基層群眾在發展經濟的過程中往往截取大量的干支流水資源，因此實踐中基層執法部門對相關排污企業、違法違規建設項目只能睜一只眼閉一只眼。以黃河上游段最重要的一級支流湟水為例，湟水發源于青海省海晏縣境內，流經青海省的海晏、湟源、湟中、西寧、大通、互助、平安、
23樂都、民和九個縣（市）。其中民和、湟源、湟中、互助、樂都五縣均屬于海東市。但根據青海省2020年公布的各市縣人均GDP數據排名，海東市的經濟排名七個市（洲）中倒數第三，經濟發展較慢。青海省為發展各市縣經濟，引湟入田，大力發展農牧業。要求建設諸多攔（蓄）水設施，大量攔截湟水支流，使得湟水支流水量逐年下降。湟水流域人均水資源量663立方米，耕地畝均水資源量472立方米，分別為全國平均水平的1/3和1/4，水資源利用率已達60%，超過全球公認標準的合理極限值（全球公認水流域利用標準：40%），致使湟水流域已基
本無大規模開發利用的潛力①。經濟發展和環境保護的緊張對立關系一直是各省
市縣迫切需要解決的問題。
第二，基層環境執法主體存在諸多問題。從執法主體的資格來看，執法主體大多為事業編，執法權威不強。從執法主體的執法效果來看，實踐中的違法企業往往是縣鄉重要的產業產值貢獻者。環境執法主體在向其政府去申報時經常得不到有效的處理結果，不能從根本上對污染者起到懲戒作用。從執法主體的專業知識看，基層執法隊伍的人員在考編時基本不做專業限制，致使執法人員對環境執法的執法理論、執法意義了解甚少，對執法程序的規范性要求落實標準較低，容易形成從眾執法、慣性執法、懶惰執法。同時實踐中，對環境問題造成的污染因果判斷也不夠專業。很多市縣內黃河流域段的污染是長年累月造成的，但環境執
法者只顧眼前所造成的危害，容易造成處罰不公的現象②。
第三，基層生態環境保護行政執法力量不足，人數較少，致使黃河流域水事環境執法問題很難得到根本的解決。據生態環境部行政體制與人事司所統計，截止2019年第一季度，全國各省市縣生態環境保護行政執法人員約8萬人，但基層生態環境保護執法人員竟不足5萬，這對于基層的環境執法任務顯然很難滿足。從黃河流域生態環境質量發展的實際情況來看，當前黃河流域生態環境的污染治理修復工程呈“倒金字塔”的特征。從理論上講，在基層地區環境污染狀況嚴重的情況下，理應配備更多更專業的環境執法人員。然而實踐中，大多基層生態環境保護人員數量極少，連本縣鄉鎮基本的居住環境問題都無暇顧及遑論專門
針對黃河流域生態環境保護的執法了。因此，基層生態環境執法人員不足、任務
繁重已經成為基層環境問題難以突破的瓶頸之一①。
第四，各省基層黃河流域生態環境行政執法技術落后。由于現代工業的多樣發展，致使環境問題充滿復雜性。大多數企業經常為了降低解決污染的成本，對污染物的排放十分隱蔽。譬如2017年在甘肅省蘭州市紅古區崗子村（該地距離黃河支流湟水河僅3公里左右）的山溝里發現大量的不明固體廢物，隨后在附近的山神溝、撒拉溝同樣發現大量固體堆放物。經查為廢陰極炭塊（被列入《國家危險廢物名錄》，危險性為“毒性”），為蘭鋁公司傾倒。山神溝和撒拉溝地處隱蔽，由于基層執法本身任務大，經濟水平不發達，很少配備優良的監察檢測設備，環境問題的前期偵查往往靠人力去解決，很難在前期的環境預防階段察覺到環境污染的發生，現有的技術設備很難滿足基層執法情況。再者，由于未有相應的技術支撐，鄉鎮和市縣也未能形成有效的信息互通，環境執法未能在鄉鎮得到
有效的執行和監督，致使鄉鎮對黃河流域生態環境相關問題關心不足②。第二節黃河流域生態環境橫向行政執法存在的問題
一、地方保護主義制約執法效益
地方各級政府是黃河流域橫向生態環境行政執法的重要主體之一，但實踐中各級政府并不能高效的履行對黃河流域生態環境保護的整體性職責，究其原因主要是地方保護主義的存在。地方保護主義即各級地方政府及其組成機構濫用權力或規避權力，違反相關法理、法律法規，以此維護并擴大本行政區域利益的行為
。地方保護主義是由體制原因和歷史原因造成的。從體制方面來看，我國各行政區劃內的行政機關對自己所管轄的區域有相對獨立發展經濟、文化、生態的權利。我國《立法法》規定各級政府、各級人民代表大會及其常務委員會有權制定適合本行政區域發展的政府規章、地方性法規。沿黃九省行政區域相互獨立、平等，各地方政府對本區域的黃河流域具有相對獨立的資源利用權，并且有權依據本地方產業特色發展經濟，這致使黃河流域在各段支流上執法無法統一。從歷史原因來看，我國經濟發展呈不平衡狀態，東部經濟發展較中西部地區發展較好。但中西部對黃河流域所承擔的生態環境保護責任卻遠遠大于東部地區。以寧夏省為例，寧夏自治區在水土流失和生態環境修復方面每年要花費巨大的財政支出，對于林木種植的選擇、實驗、培育甚至需要好幾年才能完成，但寧夏的經濟發展水平卻位于全國倒數。以小的能力去承擔巨大的責任加重了寧夏自治區政府的壓力，容易造成中西部各省政府無效率執法的結果。近年來國家為了解決這種供需矛盾嘗試水權交易措施，但由于水權交易也只是在試點省市展開，并且由于市場機制的不發達，水權交易在根本上依舊不能解決各省之間責任與效益不平衡的問題。本質上在黃河流域生態環境行政執法的縱橫維度上均存在地方保護主義，但縱向生態環境保護的地方保護主義在一定程度上被垂直管理改革制度所削減，相較縱向維度，橫向生態環境行政執法仍未擺脫地方保護主義的不良影響，容易在實踐中造成以下執法困境。
第一，聯合協作的生態環境執法行動展開困難重重。黃河流域是一個有機整
體，各段有其特有的問題急需各省政府共同參與解決。譬如黃河上游需要以祁連山、三江源、甘南黃河上游的水源涵養為主，需要修建一大批生態環境保護工程。中游要加深水土保濕和污染排放治理，下游要以濕地保護為主要核心。但實踐中各省往往以本省經濟發展態勢和工農業的需求為主要目標開發利用黃河流域水資源，地方保護壁壘嚴重，在開發利用黃河流域水資源的過程中也常常忽視相鄰省份的生態環境，甚至造成跨區域的工業水污染。在這種情況下，聯合協作執法以保護黃河流域高質量發展變得困難重重。
第二，在黃河流域生態環境橫向行政執法過程中，各省政府受到地方保護主
義的影響，解決執法問題的方式單一①。各級地方政府在黃河流域的保護上扮演
重要角色，目前各級政府對環境的橫向治理主要有成立區域性流域管理機構、建立聯合防治協調機構、協調或協商三種方式。但縱觀黃河流域政府間關于執法問題的合作，會發現大多合作均以協調或者協商的方式展開。如上文提到的陜西省召開的黃河流域生態保護和高質量發展協作聯席會議、濟南召開的黃河流域省會(首府)城市法治協作聯席會議。這種方式的優點是可以針對黃河流域執法中出現的突出問題及時、靈活、高效的解決。但這種方式并非制度化，大多是在國家政策重視、跨區域問題突出的情況下開展的。同時這種形式由于召開周期長也容易造成信息不對等，很多時候這種政府間的會議需要籌備三個月及以上才能召開，對于各區域復雜變化的環境問題并不能得到高效解決。
二、流域管理機制不完善
在橫向黃河流域生態環境行政執法中，流域管理機構即黃河水利委員會是最重要的執法主體，黃河水利委員會是水利部的派出機構，在水利部的授權范圍內從整體上對黃河流域水資源的開發、利用和保護進行管理。但實踐中，黃河水利委員會的管理機制并不完善。
第一，流域管理的相關制度與現行法律法規間存在矛盾與沖突。首先，在某些事項中，與水事相關的法律法規存在一定的沖突，致使黃河水利委員會及其派
出機構存在一定執法障礙①。譬如在黃河流域某一干支流內存在相當一部分林木，
若不砍伐會影響干支流汛期的正常排汛。按照我國《水法》規定，相關流域管理主體應立即責令該林木的管理人砍伐林木以使流域防洪正常運行。但依《森林法》相關規定砍伐林木須經林業部門批準。兩部法律都有相同的法律效力且均有其存在的正當性，所以實踐中成為流域執法部門的障礙，為防汛工作留下風險。其次，黃河水利委員會的部分制度在實踐中存在一定的滯后性，常與地方性法規發生沖突。例如黃河水利委員會在對黃河流域河道建設項目的審查通知中要求，在黃河流域干支流河道內建設項目，需經過黃河水利委員會審查同意后方可履行其他審批手續。但陜西省人大常委會依據本地區河道管理的情況，在其地方性法規中規定，若要在陜西省境內的渭河、丹江等河道內建設項目，則必須經過本地區的水行政部門審查。根據《立法法》，地方性法規的效力高于水利委員會印發的規范性文件，最終致使黃河水利委員會的派出機構無權干涉各省內河道建設項目的檢
查，導致河道檢查監察執法無法展開②。
第二，流域管理機構的執法主體資格模糊。根據行政法的相關規定，具有行政主體資格的應滿足“權、名、責”三點要求，實踐中有行政執法主體資格的大多為行政機關、法律法規授權組織（事業或企業組織如流域管理機構）、受行政機關委托的組織三大類。根據我國《水法》規定，黃河水利委員會為水利部派出機構，是中央垂直的、水利部授權的具有行政職能的事業單位?！斗篮榉ā返诹臈l授予黃河水利委員會行政處罰和其他行政執法的權限。也即黃河水利委員
會作為法律法規授權的組織具有行政主體的資格，但實踐中黃河水利委員會在基層設置的水行政管理機構，即黃河水利委員會的派出機構卻無具體可操作的法律法規做支撐，這致使黃河流域的基層水流域管理機構在日常執法中根本不能從事實質性的工作，更別說對該地區河道進行相關的監督檢查。
第三，流域管理執法權威不高。一般來說，流域管理機構是旨在打破地方保護主義，從整體出發促進河流的有序發展。即需要為了河流發展的整體利益、長遠效益對各單獨行政區域構成權力制約，協調各行政區域內因經濟發展等原因造成的環境沖突問題。但我國的流域管理機構為事業單位，特別是基層的黃河流域管理機構存在著授權不清、執法依據不足、執法手段不嚴等問題，在地方水行政執法的處理中，缺乏自主權。例如黃河水利委員會對其派出單位做出規定，在審查河道項目、防洪減災、現場監督檢查等事項上應開展定期和非定期執法。但由于該制度可操作性不強，實際中各單位也只是在重大巡視事項、防洪減災等方面進行實質性的執法活動，而對于其他執法職責隨意性較大，致使執法成果較低。另外由于黃河流域生態環境的復雜性，黃河水利委員會及其派出機構在執法時往往涉及地方水事環保部門的配合，這致使流域管理機構不得不在違法違規事件的處理上考慮地方政府及其水事主管部門的態度，很難獨立執法，長此以往更加使流域行政執法權威不斷降低。
第四，黃河流域流域管理機構與各行政區域內相關水事行政機構存在職權不
清的問題。我國《水法》規定，流域管理機構與各地方的水事行政管理部門應相互配合、相互制約共同促進流域水環境的發展。但實踐中尤其是基層河務局與地方基層黃河流域水事行政主管部門的關系并沒有理順。根據現行水事相關的法律法規，二者存在諸多交叉、重疊的職責。譬如在建設工程的審查審批上、河道污
染問題的排放上，法律法規分別規定二者都有行政執法監督權。這容易造成要么
二者爭相執法抑或二者互相推諉無人執法的困境，出現一系列的執法真空①。
第三節黃河流域生態環境縱橫維度行政執法存在的共有問題在研究黃河流域生態環境行政執法的相關內容中，發現其在縱橫兩方面存在特有問題，需要分別研究。但在縱橫兩維度的執法情況中，二者也存在共同的執法問題。
一、監督機制不完善
權力是把雙刃劍，行政機關運用得當可以指揮得法、令行禁止、造福人民。但一旦被濫用，超越了法律的界限，就可能孳生腐敗，貽害無窮。為確保權力的應用達到最大效益，權力必須進行監督?？v觀黃河流域生態環境行政執法，縱橫兩維度在執法的監督上存在諸多漏洞。
從黃河流域生態環境行政執法的縱向維度來講，第一，垂直管理改革后，地方政府對環境保護部門不再具有直接的管理權，因此地方政府對本級環境保護部門的監督存在一定程度的缺位。另一方面由于黃河流域各干支流大都流經離省環保監察機構所在地較遠的鄉鎮，但全省的環境監察權上收至省級環境保護部門，市縣級不在具有檢察權，距離權力監察中心越遠，環境執法監督越困難。省級監察機構很難時時監察地方黃河流域執法情況。實踐中，黃河流域各干支流在各鄉鎮的環境污染中也確實存在無人監管情形。例如位于三江口的黃河流域段，該段位于甘肅省蘭州市和臨夏州交界的達川鎮，達川鎮距甘肅省生態環境廳55公里，是一個偏郊區的小鎮，遠離省生態環境保護廳。該小鎮的生活污水直排溝渠據黃河流域的干支流也十分近，這些污水最終也未經處理直接排入黃河，河道周圍布滿了塑料垃圾，河面漂浮已死的魚類，政府執法部門惰于執法，常年無任何部門
監管。第二，在黃河流域縱向行政執法監督中，監督法律法規不完善①。實踐中
對環境執法的監督大多依靠環境督政問責、約談等方式，但這些方式大多都是一些臨時性的文件或指示，并沒有在法律法規上對此種監督方式的監督內容、監督
權限進行明確的規定②。第三，縱向黃河流域生態環境行政執法碎片化致使監督
問題難以展開。各水事相關部門在其職責權限范圍內均可對黃河流域的執法情況進行監管，但實踐中經常會出現利益大的地方爭先監督，利益低的地方無人監管的現象，尤其環境垂直管理改革后，生態環境部門獨立監管，建立了自己的監管體系，更加劇了其他水事環境監管部門的惰性和矛盾。第四，黨和人大在環境監督中存在一定的滯后性，2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》（以下簡稱《追究辦法》），文件規定地方黨委、政府應對本行政區域內的生態環境和資源保護負主要責任，其他有關領導成員在職責范圍內承擔相應的責任，明確了生態環境損害賠償責任的終身追究制。這是首次具體明確的規定黨委、政府在生態環境保護中的職責。但實踐中，黨委對生態環境執法的監管存在一定的滯后性和缺位，從各個環境執法會議和專項執法開展所公布的信息來看，參會人員多為政府環境保護主管部門的領導，專項執法活動也多由各級水事執法活動相關的行政機關展開，黨委很少親自參與生態環境的現場執法監督。再議人大的監管職能，人大在政府的環境管理活動中享有質詢權、提出議案、對政府執法工作監督指導等權利。但實踐過程中，人大在黃河流域的環境執法監督中也存在一定程度的缺位現象，致使人大的監管責任不能得到很好的發揮。
從黃河流域生態環境行政執法的橫向維度來講，第一，有關監督的法律法規過于宏觀且與地方環保部門的職能存在重疊，導致紙上談兵的現象出現。例如黃河水利委員會的派出機構在其職能中表述：基層流域水行政機構依照水行政執法工作并對其他水事活動進行現場監督檢查并執行其他事項。但對于監督事項、監督內容并無細致規定，畢竟各地情況不一，未詳細規定也是擔心宏觀規定太過詳細不利于各地基層流域管理機構因地制宜的開展工作。但各基層流域管理機構也沒有制定關于自身的監督細則，致使黃河流域的基層流域水行政機構在實踐中多為事后監督或者淪為地方環境保護部門的輔助工具，流于形式，未達到對地方水環境行政主體執法的真正監督。第二，流域的環境監察機構監察地位較低，機構運行混亂，與其他流域監察主體交流較少。黃河流域橫向的流域管理機構多為事業單位，即使其通過授權可以成為行政監察監督的主體，但與其地方本省就具有行政執法權的環境保護主體資格相比，地位不平等，在黃河流域的執法活動中職責不清，對地方環境行政執法中出現的問題起不到根本的監督作用。同時，我國在全國地區設置環境督查中心，監管地方的環境問題。但環境督查中心僅處理較為重大的環境污染問題，對其他問題基本不予處理。綜上，橫向維度的黃河流域執法急需通過頂層制度去完善監督不到位的現象。30
二、公眾參與不足
我國是社會主義國家，人民民主代表大會是我國的政治體制，我國的國家機關是代表人民行使權力，反映人民共同意志，因此公眾參與是各級行政機關處理公共事務必不可少的一項原則。環境問題具有公共性，涉及面廣，執法對象復雜，
公眾作為社會整體的重要組成部分，往往在環境問題的參與中起到重要作用①。
公眾無執法權，但執法問題包括執法前的建言獻策、執法活動展開對行政相對人造成權利義務的影響、執法問題的事后監督等，這些都是公眾參與執法的重要方面。黃河流域流經九大行政區域，2018年底總人口4.2億，占全國30.3%，同時黃河流域干支流跨度大，基層流經區域偏僻，因此公眾參與在黃河流域綜合行政執法中占有重要地位。公眾參與主要包括環保組織、公民、新聞媒體在執法活動中的參與，但每一參與主體在黃河流域生態環境保護執法的執法過程中存在參與度低、參與機制不完善等現象。
從公民參與環境執法來說，現階段，公民對黃河流域行政執法的參與方式主要有投訴舉報、民事訴訟、行政訴訟等。但這三種主流方式均存在一定的問題。從公民的舉報投訴來說，現階段我國民眾環境保護意識日漸增強，從各省的環境信息公開工作年報可以看出，公民的環境投訴舉報數量逐年上升，但觀察發現投訴的大多均為噪音污染、違法違規建設施工項目污染，對黃河流域水事相關的污染關注較少，即使有也是污染已經達到嚴重的情況，例如甘肅省蘭州市雷壇河橋下的黑水溝問題（雷壇河最終流向黃河），等到接到群眾舉報開展偵查活動時，雷壇河已經污染嚴重。這反映出公民更多的是反映與自身相關的、較為敏感且顯而易見的環境問題，對水流域這種污染行為不易發現。其次，缺乏公民舉報后的監督處理機制，致使公民對環保問題解決結果不滿意。大多數情況下公民舉報后，環境保護部門以接收到舉報，后續將進行處理回復民眾后，該舉報事實就與公民無關，至于執法過程和結果更不會讓公民知曉和參與，且環境治理周期長、問題復雜，會致使公眾認為行政執法人員不作為，降低公民對環境問題的關注度。從環境民事訴訟制度來看，提起環境訴訟的必須是受到環境迫害的相關人，其他人
無訴訟權利②。并且我國民法中以對受害人實際收到的損害標準為賠償依據，不僅未能對流域破壞的始作俑者造成懲罰性的警示結果，而且由于污染者大多均為大型企業，會使受害者背負巨大的敗訴風險。即使受害者勝訴，對之后排出妨害措施、排除妨害措施后的預防風險再發生的監督等均存在缺位，并不會徹底解決對流域的污染，致使公民參與積極性降低。從環境行政訴訟制度來看，起訴主體嚴格，行政訴訟僅對8種具體行政行為可以起訴，其他行為不可起訴。同時對環境不作為的執法行為，由于環境問題尤其是河流問題潛伏周期長、現有行政訴訟很難認定相關部門的不作為執法情況，尤其是對相關部門的“不作為行為侵害公民環境問題”更難認定，很容易使公民敗訴，打擊公民此后參與環境問題的積極性。
從環保組織參與環境執法來說，首先，現有的環境公益訴訟僅在《民事訴訟法》中做了規定，未在《行政訴訟法》中給予認可，也即環保組織只能提起民事訴訟不能提起行政訴訟。其次，2014年《環境法》嚴格限制了環境公益訴訟提起的資格，對有權提起環境公益訴訟的公益組織嚴格限制?！董h境法》第58條規定可以提起環境公益訴訟的公益組織需要滿足依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記且專門從事環境公益保護工作超過五年無違法犯罪現象，縱觀近年提起的環境公益訴訟的主體大多為中華聯保聯合會、自然之友等少數有影響力的環保組織，這不利于黃河流域基層生態環境保護，也不利于環境公益組織對黃河流域的違法、不作為等執法現象的監督。其次《環境法》第58條規定，環境保護公益組織提起訴訟不得以盈利為目的，這一規定是為了保證環境公益組織的公信力和防止濫訴現象的出現。然而現實情況中，環保組織很少提起公益訴訟，即使提起公益訴訟，對訴訟費用的來源、籌集也是十分困難，還可能面臨敗訴風險，一旦敗訴，訴訟費和其他開支均需要環境公益組織自己承擔，所以即使環境公益組織在黃河流域的執法過程中發現違法現象亦或是執法不作為等現象，在不確定或嚴重的情況下環境公益組織一般不會貿然提起環境公益訴訟。所以對流域的行政監管、參與、風險防范無法起到良好的防范作用。
從媒體對黃河流域環境執法的監督、宣傳來說，針對黃河流域的一系列專項執法行動、各省召開的聯席會議、對黃河流域高質量發展座談會的相關學習會議在網上均可以很容易搜索到，即針對黃河流域的相關執法報道積極、準時。但綜合各省媒體報道研究發現存在共同的現象，即對問題紕漏缺少報道，查閱相關環境官網，大多是基層環境動態、最新環境執法行動、落實各項政策等情況，但對
32活動落實結果、執法存在問題報道較少，這使公眾很難了解到本區域黃河流域段存在的根本問題，更別提以身作則、引起防范。因此媒體對黃河流域執法無法很好地起到監督報道作用，反而在某種意義上成為政府躲避執法不作為的保護傘。33
第四章國外流域生態環境行政執法經驗之借鑒
第一節國外流域生態環境行政執法情況一、田納西河流域
作為美國第八大河流的田納西河全長1043公里，流經七個洲。上世紀90年代的田納西河是美國最貧窮的地方之一，不斷激增的人口對流域生態環境持續掠奪，長期不當的農作物生產使得田納西河流域附近的土地退化嚴重，泥沙大量沉積，水土流失惡劣，礦山開采導致地表植被被進一步破壞，煉銅等高污染企業排放高濃度的氧化硫，形成酸雨進一步污染土壤和水體，田納西河很多生物也隨之消失絕跡。1933年羅斯?？偨y為解決田納西河流域面臨各種問題專門規劃設置田納西河流域管理局（簡稱“TVA”），該機構被美國國會和聯邦政府授予管理、規劃、經營、開發流域內各種資源的廣泛權力?，F如今的田納西河經過半個多世紀的治理取得了輝煌的成就，成為世界各國河流治理的典范，TVA對田納西河流域的管理主要經歷了以下幾點。
第一，制定專門的立法支持，以保證TVA的高度自主經營權。環境問題涉及多個部門利益，易產生多頭執法、碎片執法的現象。但成立之初的TVA由專門的法律賦予其高度的執法管理自主權?！短锛{西河流域管理局法》授予了TVA土地買賣、水利水電建設、水土保濕、農業管理、植樹造林等多項權力，把各項與環境有關的職能全部授予TVA綜合行使，使其成為了一個可以跨越一般程序，直接向國會和總統負責匯報避免其他政治程序和利益部門干擾的機構，同時為了避免TVA隨時受到其他部門的干擾，國會經常采用修正案或者提出新立法的形式，重申TVA是具有多重目標的國有企業性質，必須保證其擁有有效的自主權。各部門若需要對田納西河進行相關的執法行動，必須同TVA進行協商或是經過其同意。
第二，針對河流的不同問題設置專門的部門進行研討管理，并且針對實際情
況隨時調整①，設置流域管理站，對流域水質水文進行監督。TVA下設若干職能
管理機構，各機構在職責分工的情況下互相協調，制定了流域開發管理等一系列具體方案，使TVA在實踐中對各種情況可以較快的解決，具有相當高的實操性。
并且不同時期不同情況下的職能部門地位不同。例如1937年修壩治水是首要任務，因此治水執法部門成為重點關注對象，1951年治水部門又降到次要位置。
第三，對流域管理局人才的選拔上不得進行政治上的考察或者考慮政治資
格，不受制于公務員法的限制，錄用嚴格取決于效率和個人特長，錄用后也會定期對其組織培訓，并要求每個錄用人員3年內必須完成120學時的培訓任務，定期考核，多次不達標的情況下給予辭退。
第四，引入社會機制，尋求全方位的公眾參與機制。由于田納西河流域面積較大，對沿岸化工企業的監督、執法查處任務大，單獨依靠TVA的力量難以取得有效成果，于是在環境治理的執法工作中，大量的與社會無業青年簽訂勞動派遣合同，使環境執法成本靈活轉變，得以減輕資金壓力。其次，在流域的開發中，由于環境污染問題解決困難，資金需求量大，因此TVA一方面尋求政府的撥款，另一方面發行債券，從社會募集資金。這在一定程度上減輕了資金壓力，同時將社會公眾變為重要監督主體。此外，TVA還利用志愿者協會宣傳河流治理方式、治理緣由、治理任務，鼓勵志愿者加入河流治理之中。實踐中，根據有關政府下發的專項執法任務，TVA會從中挑選簡單易操作的執法任務下放至志愿者協會，并對參與任務的公民支付一定的報酬。這在一定程度上不僅增加了公民參與河流管理的積極性，另一方面也對流域環境治理起到了良好的宣傳作用。
除上述措施外，TVA還在整個流域的不同生態環境地區建立26個水文水質監站，這類似于黃河水利委員會的各下屬機構，不同的是，各水文水電站之間聯系密切，實現信息互通，在跨區域的污染防治上起到了很好的監督、解決、預防
作用，同時為流域執法活動提供科學、有效的支持①。
二、萊茵河流域
萊茵河全長1320公里，是歐洲西部第一長河，沿岸共涉及9個國家，是國際性河流，之所以選取萊茵河作為本文流域生態環境行政執法優化機制的研究案例，是旨在突破行政邊界及地方利益的基礎上尋求黃河水利委員會發展的新模式。1850年由于萊茵河沿岸人口數量激增、工業化加速發展，尤其是第二次世界大戰以后，城市重建、工業復蘇，萊茵河流域迅速建起諸多工業區，工業制造又以化學和冶金工業為主，致使萊茵河流域廢棄物任意排放、水土污染嚴重、生態快速退化、生物多樣性嚴重受損、土地開發無序、次生災害突出，被逐漸稱之為“歐洲的臭水溝”。在這種嚴重的污染情況下，沿岸國家啟動了流域治理，從1950年開始，萊茵河流域主要經歷了污水治理的初始階段、生態修復階段和提高補充階段①。
從“歐洲臭水溝”到如今的航海、海運、資源發達，萊茵河主要采取了以下措施。首先，建立流域多國高效合作機制，萊茵河流經9大國，各國之間的協調合作是重要的保障措施之一，1950年各國組織成立了專門針對萊茵河流域綜合管理的機構——萊茵河國際委員會（簡稱“ICPR”），與此同時簽訂了專門針對萊茵河生態環境治理的《萊茵河保護公約》，在針對萊茵河流域特有的問題上，ICPR制定了專門解決特定問題的立法，例如著名的《防止萊茵河氯化物公約》、《防止萊茵河化學物質污染公約》。ICPR是依托多層次、多元化的合作機制所展開，政府間、非政府間、專業機構、學者均是其合作對象。雖然其本身并不具有執法資格，但由于ICPR通過的公約多為國際條約，各國必須嚴格遵守，并在本國內建立相應的專門組織。以德國為例，德國嚴格要求各州按照公約建立全方
位的執法監督體系，全方位的檢測網絡迅速提升德國萊茵河段的污染執法效果②。
其次，萊茵河治理取得較好成效的最大的一點原因在于采取了專業的技術支
持，即以科學的數據標準檢驗檢測治理效果③。ICPR建立的初衷就是收集科學數
據，確認造成污染的具體物質及其來源，以此制定科學、統一的規劃分發各國執行。例如針對化學污染物的排放ICPR通過專業的數據收集和調查，認為法國東部的阿爾薩斯礦是最大的污染源，為此法國不得不展開排污技術數據標準的論證，并對沿岸礦場等污染企業開展嚴格的執法檢查，最終法國加入《氯化物公約》，并承諾達到相應的減排標準。這種公開的、科學的數據結果使各國迫于國際影響與流域管理機構積極展開合作。同時歐盟對于不消極配合流域污染防治、消極執法、未達相關高標準的國家也采取了嚴格的責任追究機制，例如提起訴訟、減少
相關政策預算等實質性的懲罰措施，進一步迫使各成員國積極制定出環境執法保
護方案并提交委員會審核①。
最后，萊茵河流域管理委員會在其流域內建立了完善的預測檢測預警機制，從瑞士到荷蘭共設置了57個監測站，并且通過最先進的技術手段和檢測手段對萊茵河展開監控，每個監控站設有水質實時檢測預警裝置，確保在超過規定標準及流域污染事件的治理過程中積極、高效、科學的執法。在建立預警機制的基礎上，又建立了流域信息互通平臺，各國的執法活動、執法經驗、執法措施亦或是跨區域執法活動中出現的問題都可以及時的得到溝通，這在一定程度上破除了執法中的阻礙因素，提高了執法質量。
三、多瑙河流域
多瑙河是位于歐洲東南部的第二大河，作為同樣處于工業革命發展進程中的河流，多瑙河和萊茵河流域經歷了相類似的污染厄運，酸雨致使水土流失、流域兩岸植被破壞同樣也未能避及。多瑙河的治理晚于萊茵河治理約半個世紀多，是在萊茵河治理水平逐漸進入狀態的基礎上才開始治理的。
針對多瑙河的治理，1994年多瑙河流域成立了保護多瑙河國際委員會（簡稱ICPDR），成員包括多瑙河流域的11個成員國及歐盟。ICPDR的下屬機構主要由秘書處、流域管理專家組、壓力及措施專家組、突發事件防控專家組、檢測及
評估專家組、防洪專家組、公眾參與專家組、信息及GDS專家組構成②。為治理
多瑙河流域的污染，ICPDR及各國采取了以下措施。
首先，多瑙河流域簽署《多瑙河保護和可持續利用公約》，該公約為其流域管理機構提供了強有力的法律支持，對流域管理機構的職責進行了全方位的定位及精確的指導。同時由于公約具有法律屬性，執法的過程受到流域各主權國家的監督，歐盟同樣是各國執法情況的主要監督者，在各國執法未達標的情況下采取相應的政策措施迫使各國對流域生態環境做出積極的安排。多瑙河的治理效果來源于其多項法律支持，例如從上個世紀90年代，ICPDR制定《多瑙河環境保護計劃（DEP）》《水框架指令》、《聯合行動綱領》、《多瑙河流域管理計劃》等多部法律法規來專門針對特定現象解決特定問題，法律體系涉及水利、林業、漁業、環保等多個部門，為各國流域環境執法提供了指導方針。
其次，在多瑙河的流域執法治理過程中，公眾參與基本涉及每個法律法規。歐洲各國均深信公眾始終是流域治理過程中最廣大、最有效的治理力量，若有效結合公眾必定節省執法成本，提高執法效率。例如《水框架指令》明確規定在各國的河流治理執法活動中，應保障公民的積極參與，同時對積極參與的方式做了宏觀性指導，建議各國在制定流域執法計劃或規劃時，不僅應將草案公布于公眾，在草案制定之前，應當盡可能多的向公眾提供關于執法的流域水文水質特征、方案制定緣由、數據等信息，促使公眾可以科學的了解流域執法方案的目的性，以此提出合理建議。對于公眾參與渠道更是多種多樣，除了日常的政府信息網、民眾投訴舉報登記之外，還設立了多瑙河流域水治理慶?；顒拥?，為日后流域執法活動的開展起到相應的宣傳作用。流域管理機構還鼓勵公民參與到各國政府開展的流域管理執法活動中去，例如建議民間環境保護組織（NGO）以觀察員的身份積極參與各國流域環境執法工作中，以此對其形成進一步的監督機制。
第二節國外流域生態環境行政執法經驗各國河流治理有其各自的特性，但同時也擁有共性。在對上述三條較為成功的流域治理機制進行研究后，可以發現在流域綜合執法過程中，有以下幾點共同的執法方式供我們參考。
一、流域管理機構機制完善
國外的河流治理之所以可以取得較優異的成效，大多取決于其流域擁有獨立的流域管理機構，并且流域管理機構的機制十分完善。
首先，流域管理機構擁有完備的立法支持，立法的全面性保障了流域管理機構的執法權威，專門的立法機制對流域管理機構的運行提供了保障，且不管是《田納西河流域管理局法》、《萊茵河保護公約》還是《多瑙河保護和可持續利用公約》等，都充分肯定了流域管理機構的管理權，即使國際河流的流域管理委員會無執法權，公約也會制定一定辦法，促使各國嚴格執行。
38其次，在執法模式上，各流域機構均采取動態的執法模式。以田納西河流域管理局為例，流域管理機構下會設有一個由15名高級管理人員組成的“執行委員會”，委員會的各成員分別主管某一方面的環境問題，但這些委員會成員的職責經常針對特定階段的特定環境問題進行調整。這種執法模式的執法效益十分明顯，各個執法主體可在短時間內集中所有力量解決現存的環境問題，在一定程度上大大減少了人力的過渡浪費和執法效率低下、執法機構臃腫的問題。
最后，良好的協調溝通機制。各國在流域治理的過程中深知流域水環境執法與地方水事管理部門必然存在一定的職能交叉，因此在職權行駛之前就與地方各水事部門進行了權力的劃分，專管事務交由各州環境執法部門單獨處理，共享事務由流域管理機構同各洲共同商討解決，建立常態化的協調溝通機制，就環保聯合執法達成一致意見并形成備忘錄。這一措施在提升流域管理執法地位的同時，很大程度上避免了與地方執法機構的摩擦，使執法效率大大提升。
二、較強的監測監察體系
田納西河流域、萊茵河流域、多瑙河流域均建有監測監察網格信息傳播系統，其中上述三條流域在在各自的流域管理條例中明確要求必須建立數據監測監察的同步共享技術，以此隨時監測各流域水質質量，在水質波動強度大、水質危害等嚴重的情況下，及時展開流域治理行動。于此同時，上述三條河流的流域管理機構均設有專門的監測檢驗機構，對水流域特定的環境問題進行科學的數據分析，各國、各州的執法任務、財政撥款、補償機制等也是在此數據的分析下科學展開。這種完善的監測監察體系不僅可以加強對河流行政執法的科學監督，同時也進一步促進流域管理機構的執法效率。
三、多方位的全民參與機制
上述三條國外流域治理實例都體現了公眾參與環境執法的優勢，正因為公眾參與執法的良好效益，國外流域河流治理公約中分別均對公眾參與的主體、參與方式做了一定的規定。例如德國的非政府間環境公益組織即NGO在政府對河流的治理執法過程中具有實質的監督權，不僅可以對水事環境保護部門提起訴訟，還可以展開問責，同時必須要求政府將處理結果告知相關提起問責的主體。美國田納西河流域管理局也在相關法律法規中積極鼓勵公民參與田納西河流的治理，對河流治理執法工作作出貢獻的公民給予一定的報酬和社會榮譽獎勵。多瑙河流域
39管理機構在其公約中明確要求各公眾媒體應如實反映政府執法情況，并積極對各國政府關于河流治理的執法情況向公眾宣傳，以此達到全民保護流域高質量發展的效果。
第五章優化黃河流域生態環境行政執法之路徑
第一節黃河流域生態環境縱向行政執法優化路徑一、建立協調機制減少執法摩擦
垂直管理改革是我國應對環境問題所進行的新一輪權利分配，但任何制度的存在均有其兩面性。1998年為了避免地方政府對經濟實體的過分干預，于是國務院對工商行政主管部門實行垂直管理改革，但此項改革導致地方政府對食品安全責任逃避、工商部門與其他相關職能部門關系惡化等現象，致使2011年國務院取消了對工商部門的垂直管理改革機制，恢復到九八年以前的雙重管理制度。但垂直管理改革也有取得較為成功的例子，比如國土資源局、海關等部門在垂改后效果較之以前得到大幅度提升。因此，要達到垂直管理改革所追求的效果，可從以下幾方面入手，進行相應的制度優化，以此防止垂直管理改革效果不理想，環境問題反之嚴重的情況發生。
第一，落實各級政府權力清單間的協同協調機制。各級政府在環境保護中的
作用不可缺少①，但垂直管理改革后各級政府環境執法職責缺位，致使在一定程
度上對黃河流域的生態環境執法松懈，排污企業違法亂紀現象抬頭?，F階段各級政府及其職能部門均發布了權力清單，但權力清單間未形成良好的協調關系，往往是各水事執法機構各行其是。因此在落實各級政府的權力清單的同時，應注意權力清單與環境保護機構的協調問題，避免出現信息不通、執法無序、執法真空的情況。在垂直管理改革過程中，中央也應盡快出臺各級政府和水事環境主管部門的職權劃分標準，以發揮地方政府在環境執法、環境修復任務中的支持、監督作用，避免政府執法缺位的現象出現。
第二，建立水事環境保護部門間的執法協調機制。協調機制不僅可以防止環境垂直管理改革后環境保護執法部門一意孤行、與地方其他水事執法機構相沖突的問題，也可以在一定程度上遏制環境執法碎片化，使環境執法機構在針對黃河流域各干支流的執法中能夠互相配合、積極科學執法?，F階段環境執法權上收市級，這是一個很好的有利條件，以前各市縣單獨執法，各行政主體間執法交流困
難，執法成本費用大、信息交流滯后、執法成果不顯著。環境執法權上收市級以后，市級之間的交流成本較低，環境執法信息匯總較容易，同時可以及時的將最新的環境執法措施、執法政策傳達至下屬單位，更加合理化的拉動基層黃河流域的執法效益。
二、優化權力配置確保權力平衡
垂直管理改革將市縣兩級環保部門的環境監察職能上收，由省級環保部門統一行使，環境監察權統一上收至省環保廳，市縣級再無環境監察權，對市縣級單位的監督變少，打破了權力監督的平衡性，不利于對市縣兩級的執法監督，易造成市縣兩級環境保護部門執法腐敗、惰于執法的現象。因此應盡快解決權力失衡可能帶來的不利影響。
首先，可以建立環境監察專員制度。環境保護部門的垂直管理改革使各級環保監察權上收，省級對市以下黃河流域監察變得困難，若定期進行監察，則監察成本高。但若不定期監察，易使黃河流域基層環境保護部門放松警戒、惰于執法。因此省級環境保護部門可在重要的黃河流域干支流所在地設置環境監察專員制度，及時監察基層環境保護機構對黃河流域的環境執法情況。
其次，可以對市級環保機構保留部分的環境監察權。垂直管理改革以后，取消了區環保局、鎮街環保所，由市環保局直面基層環境問題。市環保局執法壓力變大，但實際的執法過程中，實際環境保護局不一定能夠完全對其下屬的所有區縣的環境問題了如指掌，因此可能陷入執法無序的狀況。若對市級保留部分的環境監察權，一方面市級在面臨黃河流域的重大環境問題時可以減少省環保廳、市環保局兩個傳導層級，直接對區縣進行環保督政，防止信息不對等，執法滯后等不利影響。另一方面，對市級派出的環境執法機構形成一種執法威懾，避免其派出機構惰于執法。
最后，應細化垂直管理改革方案，落實執法細則，更新執法依據，保證權力行使有法可依。執法需要法律法規的授權，在監察權上收的情況下，執法更加應該依法依規。但目前各省的垂直管理改革均是依據2016年9月中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發的環境保護垂直管理改革方案，但該方案并沒有后續的具體實施細則。黃河流域九省在執法中出現的執法主體權威低、職責不清也是因為沒有具體的執法細則去落實，各省地方環境保護部門多依照舊例進行環境執
法，沒有根據垂直管理改革中執法主體、執法對象、執法范圍作出新的劃分，因此落實對垂直管理改革的實施細則迫在眉睫，以此保障基層環境執法機構有序執法，這在一定程度上也提高了地方各級環境執法主體的執法地位。
三、健全黃河流域基層環境執法機構
黃河流域干支流流經的地區大多是經濟水平較不發達的縣級鄉鎮地區，環境污染嚴重，執法水平、執法意識、執法能力均存在一定問題?；鶎狱S河流域生態環境行政執法是黃河流域環境保護工作中的最前線，對整個黃河流域生態環境的發展具有重要意義。因此，必須改善目前基層執法中存在的問題，健全黃河流域基層環境執法結構，以小馬拉動大馬，促使基層黃河流域生態環境執法機制得到良好的運行。
首先，強化基層政府及其職能部門的環境保護意識，強化綠水青山即使金山銀山的生態環境保護思維。必須加強基層政府的環境意識和環境責任，針對違法企業，基層政府應該以環境保護為重要考察點，在環境可承受的范圍內對經濟發展保駕護航，對于環境執法大隊（所）提出的整頓修改排污企業嚴格考慮，并將處理結果及時的告知環境執法部門，或與環境執法部門協商，達到最優解?；鶎诱穆毮懿块T應在重要環境污染問題的處理上與基層環境保護部門形成積極的協商解決常態化機制，以保障經濟發展和生態保護協同進步。
其次，市級生態環境保護機構應積極落實生態環境職責，創新執法方式，積極支持、引導基層黃河流域生態環境執法主體提高執法水平。首先，在強化基層環境執法主體的理論知識方面，市級環境執法機構應積極召開相關培訓，引導基層環境執法人員的執法水平和執法意識。其次，市級環境執法部門應對基層環境執法技術落后、設備不齊等問題積極解決，理論上垂直管理改革后，市以下環境執法部門作為市級的派出機構，在技術設備上均有應運的權限，市級環境保護部門應根據環境監察大隊所在地區的環境污染情況進行等級分析，對污染程度嚴重的黃河流域段提供技術支持、人力支持，做到資源的合理利用。最后市級環境保護部門應落實基層環境執法大隊的執法權限、執法內容、執法方式等執法細則，以此在一定程度上緩解基層環境執法隊伍作為事業單位執法權威不足的問題。
最后，積極促進生態環境綜合行政執法隊伍及其他相關主體對基層黃河流域生態環境行政執法的支持。以生態環境綜合行政執法隊伍為例，2018年3月21
日，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》。其中明確指出應建立一支整合國土、水利、海洋、農業、環境保護等與污染防治、生態保護執法有關職責的隊伍，實行統一的生態環境保護綜合執法。同年12月4日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于深化生態環境行政執法改革的指導意見》（中辦發
〔2018〕64號）。其中再次強調：“有效整合生態環境保護領域執法職責和隊伍，科學合規設置執法機構，強化生態環境保護綜合執法體系和能力建設”，“到2020年基本建立職責明確、邊界清晰、行為規范、保障有力、運轉高效、充滿活力的生態環境行政執法體制，基本形成與生態環境保護事業相適應的行政執法職能體系。此后各地逐漸展開生態環境綜合行政執法隊伍的建設，本文認為，黃河流域跨度大，流域內執法任務繁重，流域環境執法問題涉及部門多，而生態環境綜合行政執法隊伍的建設初衷便是為了破解環境執法部門執法碎片化、執法效能低等問題。因此，促進生態環境綜合行政執法隊伍對基層黃河流域生態環境的執法支撐，在一定程度上增加了基層黃河流域的執法力量。實踐中也有將生態環境綜合執法隊伍運用于黃河流域生態環境管理之中的先例。譬如甘肅省定西市在2019年4月組建生態環境執法隊伍，多次對定西市黃河流域段的污水排放、違法建設展開執法。但現階段生態環境執法隊伍在基層的運行并不理想，實踐中大多生態環境執法隊伍是在市級以上建立，很少在基層建設環境行政執法隊伍，例如定西市的環境執法隊伍即使對其管轄領域內的黃河流域段展開執法，但定西市對該支隊伍的定位是“同城一支隊伍執法”。因此筆者認為應積極促進生態環境綜合行政執法隊伍在基層的建設，落實生態環境執法隊伍建設的職責權限、人員構成、執法方式，進一步加強了黃河流域基層生態環境執法力量。
第二節黃河流域生態環境橫向行政執法優化路徑
一、引入環保經濟政策弱化地方保護壁壘
橫向黃河流域生態環境執法中，政府消極執法的根本原因還是受制于經濟發展。上中下游執法任務的不平等加速了政府執法的惰性，因此必須在黃河流域上中下游政府執法的過程中引入市場機制，以環境經濟政策促進黃河流域生態環境保護的積極執法。市場經濟的發展規律表明任何資源都受供需關系的影響，黃河流域作為公共資源，所有的生態環境保護任務基本全由各級政府承擔，造成各級政府環保壓力大，若引入市場機制，在一定程度上可以減緩執法困難性。
我國現行展開的環境經濟政策有生態環境補償機制、排污權交易、水權交易、
環境稅收等但并非所有的環境經濟政策均適應黃河流域①。譬如生態環境補償制
度，生態環境補償制度在長江流域的治理過程中產生較好的效益，為經濟發展不平衡的省市注入資金，在一定程度上減少環境治理的壓力，但生態環境補償制度實施的前提是存在較大落差的經濟發展水平，長江流域東中西部地區經濟落差大，東部各城市經濟發展水平均為全國前列，有促進生態環境補償落實的現實基
礎②。但黃河流域雖流經9省，跨越東中西部區域，在經濟發展方面不存在較大
的經濟落差，各省發展水平除山東外都基本無特別明顯實行的生態環境補償的優勢。因此，在引入市場經濟政策時，也要因地制宜，考慮相關政策在黃河流域的適應性。
黃河流域橫向生態環境執法任務大，環境治理復雜。因此首先，各級政府可以考慮引入環境保險制度，利用較少的資金為黃河流域生態環境保護提供修復治理風險。這一方面可以促進黃河流域生態環境質量盡量保持在一個良好的狀態，另一方面可以給黃河流域生態環境修復提供一層保障。退一步講，在政府和保險機構不平等的角色扮演中，政府可以積極引入企業，鼓勵企業積極辦理環境保險，以企業激勵機制保障流域環境質量平穩發展。其次，可以嘗試和各省聯動建立黃河流域生態環境專項基金，根據黃河流域生態環境各省的治理任務、治理效益，對相鄰各省的作用，利用數據科學合理的計算除各省在環境專項基金中應承擔的金額，保障上中游各政府對黃河流域生態環境保護積極執法，提高執法效率。最后，各政府也可嘗試征收浮動環境保護稅、開展環境保護信貸優惠等經濟政策，以此提高各級政府的執法積極性。
二、拓展省際間環境執法多元解決機制
跨區域的協調解決機制、綜合執法的行駛有利于黃河流域生態環境整體的質量發展。我國目前對黃河流域跨區域的執法治理雖然行動較少，但效果極佳。各級政府也多采用此種模式對黃河流域生態環境進行治理。協調協商方式作為目前各級政府解決黃河流域生態環境保護行政執法的主要解決機制，存在非制度化、周期長、信息不對稱、行政執法配置隨意等問題，因此現階段應盡快創新橫向的執法解決機制。
第一，建立跨區域的河長協調執法機制。作為目前對流域生態環境治理最為有效的治理方式，河長本身就有對跨行政區域的河流承擔保護的職責，在《關于全面推行河長制的意見》中要求跨行政區域的流域應由各省市縣政府的主要負責人進行監管，河長制與行政區域各級領導的績效掛鉤。雖然河長制目前取得的成果較為顯著，但由于河長制未建立跨省市的協調執法機制，因此各河長基本單獨治理自己所管轄河流。同時由于各級政府的主要領導人職位升遷等原因，致使河長制執法情況并不穩定。因此，應盡快制定河長制跨省協調機制的常態化機制。黃河流域上中下游雖然存在問題不同，但各段問題突出，各段的河長制應該形成效益、經驗共享執法機制?，F代通訊方便，微信群、視頻會議等均可作為執法協調交流方式。這樣不僅可以提升黃河流域生態環境整體性的執法效果，也可避免各省“自我”執法。
第二，促進“行刑聯動”執法機制從試點到常態化。2020年5月，黃河水利委員會水行政執法部門推動流域管理機構與地方司法機關的行刑聯動。以河南省委為試點，建議河南河務局與河南公檢法機構推進司法銜接、案件移送，以促進黃河流域生態環境跨區域環境污染執法效益，避免跨區域環境污染者逃避法律的制裁。同年由河南省公安廳牽頭、河南河務局等五個部門開展執法行動小組，共打擊破環刑事資源案件583起，刑拘83人，逮捕39人。行刑聯動機制有利于跨省環境污染的環境執法證據同刑事案件的有效轉化，避免重復搜集證據和流域環境污染者利用管轄權異議逃避法律制裁等優點。因此各省應同流域機構積極開展“行刑聯動”的試點行動，爭取使此機制成為黃河流域生態環境跨區域執法效益提升的常態化保障機制。
三、優化流域管理機構執法機制
黃河流域橫向生態環境執法存在的最大的問題是流域管理機構的執法職能低、職責不清、與地方執法部門存在嚴重的矛盾沖突。作為橫向黃河流域環境保護最主要的主體，卻不能有效發揮自身功能，無疑給黃河流域行政執法造成十分不利的影響，因此必須盡快優化黃河流域管理機制。第一，應加快流域管理立法，完善流域水事法律體系。“一個流域一部法律”，這是現代國際流域生態環境保護的立法諫言，全球跨區域的重要國際（內）河流均有其單獨的法律。例如美國田納西河的《田納西流域管理法》、萊茵河的《萊茵河國際公約》，認識從實踐中來，各主權國家對流域的保護措施均表明流域立法必不可少。黃河流域作為我國國家戰略之一更應該建立流域立法機制，以減少與現行法律法規的執法沖突問題，進一步促進黃河流域行政執法高效落實。
第二，明確落實黃河水利委員會派出機構的執法職責，落實黃河流域基層流
域管理機構執法的可操作性，強化基層流域管理機構的執法地位①。我國《水法》
明確規定了黃河流域水行政管理機構的執法主體資格，水利部也對黃河流域水利委員會明確授權。但作為黃河水利委員會的派出機構，基層流域管理機構畢竟不具有天然的行政執法資格，同時轉授權權限不清，致使在實踐中執法效率極低。因此水利部、黃河水利委員會應盡快落實基層流域管理執法主體的執法職責，以使基層流域管理機構有法可依、依法執法。
第三，細化流域管理機構與地方水事行政管理主體之間的權力劃分，保障流
域管理機構與地方水事環境執法部門的有機結合②。我國《水法》規定了流域管
理機構的執法職責，但較為宏觀，不能使流域管理機構在地方水行政執法過程中得以實操，造成與地方黃河流域水事環境執法部門相沖突的結果。但在與地方水事部門的關系上不應只講權力劃分，要求各自獨立執法，也應促進流域管理機構與地方環境部門的協調發展，以達到“1+1>2”的執法效果。因此一方面要積極落實流域管理機構的權利清單，在黃河水利委員授權職責范圍內細化執法對象、范圍，對地方環境污染的執法情況、監督、解決方式以規章制度的方式落實。另一方面，積極和地方水事環境管理部門展開協調，明確二者在執法問題相互矛盾的情況下，應如何積極化解。積極探索與地方環境執法部門的聯動機制以此提升自身在地方的執法權威。
第三節黃河流域生態環境縱橫行政執法共有問題優化路徑
一、構建全方位執法監督制度
一個良好的執法環境不僅應確保執法主體機制健全，還應保障對其的監督體制健全。權力需關進制度的籠子里才可造福于民。針對黃河流域綜合行政執法過程中出現的監督問題，必須盡快建立全方位的執法監督制度。
從黃河流域縱向生態環境行政執法中出現的監督問題來講，首先，應深化環境問責監督機制。一方面，在環境保護部門體系內，設置環境專員。垂直管理改革以后，環境監察權全部上收至省級生態環境保護廳，致使地方政府環境監察缺位、基層環境監察成本高效率低、市級以下環境保護體系內無有效執法監督主體。因此省級生態環境保護廳應在市級以下環境保護部門設置環境專員，對市級以下生態環境部門的執法情況進行監督并及時反饋至省廳。在生態環境保護部門體制外，強化、細化環境督政問責制度。環境督政問責制度是對政府或與具有環境執法公務的人員進行考核、督察并依照相關規章制度對結果不合格的主體責令他們承擔一定否定性后果的追究機制。上下級政府機構間應細化督政問責內容、問責次數、問責方式，以此確保相關環境保護部門對黃河流域生態環境高質量發展的落實。
其次，積極利用環境保護網格化監管機制。網格化監管是十八屆三中全會中提出的對社會治理的新方式，隨后國務院生態環境保護部倡導各省市在全省建立網格化監管機制。網格化監督是指依托統一的城市管理和數字化的平臺，將城市管理轄區按照一定的標準劃分成為單元網格進行監督。目前各省市已經基本完成省以內的網格化監督管理機制，但卻形同虛設，達不到制度設立之初的監管要求。主要是由于大多數鄉鎮并沒有設置環境保護機構、未配備相關的執法監管人員及
隊伍建設、環境監管人員執法意識不強、數字化平臺未搭建等原因①。例如甘肅
省蘭州市西固區新城鎮，該鎮并沒有設置環境執法所，但網格化的監管人員、監管區域的設置卻很完整的，街道上有明確的網格化監管人員名單、聯系方式。該鎮距離黃河流域大支流僅三公里左右，但該處的黃河流域周邊仍隨處散落著塑料垃圾，沿河的村民生活用水、農業用水也直接排入黃河內。經調查發現該鄉鎮的環境監察人員年齡較大、對該鎮環境問題認識不足，并未很好的利用網格化監管機制。因此各級政府應該積極助力環境監管機制的完善，盡快完善對數字化平臺的搭建、對網格化監管信息交流方式的創新，避免全省一盤棋的動態監管機制變成靜態機制，以此解決基層環境執法監管不到位的情況。
從黃河流域橫向生態環境行政執法中出現的監督問題來講，首先，對于黃河水利委員會下屬的流域管理機構內部，應完善自身的監督機制，做到執法權和監督權相分離，彼此監督，互相制衡。目前流域管理機構的執法權和監督權往往集于一體，這不利于決策科學、責任追究。在流域管理機構外部，應盡快落實工作實施細則，建立對地方水事環境部門有效的監督方式，例如在區域內有關黃河流域的各較大執法活動中，邀請地方水事執法部門人員和和流域管理機構人員相互參與執法活動，并將執法結果相互通報。這不僅有利于解決地方與流域管理機構職責重疊的問題，還可對職責沖突糾紛得到一定的緩解、減少黃河流域基層執法人員的執法任務。亦或是學習法國流域管理的經驗，在流域管理機制和地方水事執法部門中互設常駐代表，促進地方與流域管理機制協調有效監督。
其次，在黃河水利委員會外部，積極探索多種監督方式，爭取建立事前、事中、事后多方位的監督機制。譬如各督查中心應積極探索對黃河流域地方水執法部門的監督方式，避免事后監督造成修復難度大、監督無效的情況。譬如可以對黃河流域的執法活動開展定期會議，了解執法活動、執法進展。此外，目前黃河水利委員會在積極探索“行刑聯動機制”，黃河水利委員會的派出機構也可以此基礎上和地方執法部門建立信息交流機制，及時互相監督彼此的執法行為合法化問題。
二、完善多方位公眾參與機制
一般來講，公眾參與到黃河流域的生態環境保護中去會大大降低基層黃河流域執法的壓力和困難，同時對黃河流域的生態環境行政執法工作起到強有力的監督制約作用。但就目前在黃河流域生態環境執法中存在的公眾參與問題，要想達到此效果問題改需不斷完善公眾參與機制。
在公民參與黃河流域生態環境保護行政執法方面，第一，應嘗試建立公民舉報激勵機制。例如可以指定若舉報問題屬實則公民可以分得少部分罰金。一方面會增加公民對黃河流域生態環境綜合行政執法的監督和執法不到位的問題，另一方面可以防止公民濫訴。第二，建立對公民舉報情況全過程的監督機制。針對居民舉報的黃河流域生態環境違法違規情況，應積極將執法的結果反映給相關公民，情況允許的情況下可以允許相關公民參與到環境執法的工作中，防止公民投訴無果的現象出現。第三，對于公民可以提起的黃河流域生態環境執法行政訴訟，若公民發現相關主體無作為或者隨意應付并未解決實際情況，可以允許公民提起有關行政訴訟，不一定非是權力相關者才能提起。第四，建議在環境民事訴訟中引入懲罰性賠償機制，我國在食品安全領域引入懲罰性機制在一定程度上遏制了商家的違法行為，黃河流域是中華民族黃河兩岸流域的巨大財富，必須對其提高保護，引入懲罰性賠償機制，可以在一定程度上遏制違法企業，避免企業因為違法結果標準低而一而再再而三的對黃河流域進行環境侵害。
在環境公益組織參與黃河流域生態環境行政執法方面，第一，可以考慮擴大提起環境訴訟的類型。我國環境公益訴訟只要求公益組織針對企業違法的情況提起公益訴訟但針對政府在環境執法中不作為的情況并未規定，因此可以建議立法擴大環境公益組織提起訴訟的對象和情形，更好的保護環境和監督政府及其環境執法人員。第二，針對提起環境公益訴訟資格的問題，建議放松對環境公益訴訟提起的資格，我國的環境公益組織并不多，截止2019年全國總共不到800家，且大多聚集在華南華中等地區，中西部地區較少，對于水域的環境污染關注較少，起訴的大多為城市的污染問題。因此可以降低提起環境訴訟的資格，比如將從事環境保護工作超過五年改制兩年等。第三，應對提起環境公益訴訟的組織提供制度化、多渠道的資金支持，在做好對公益組織資金的監管的情況下，對環境公益組織可以給一定的營利區間，這可以在一定程度上有助于提升環境公益組織對環境執法工作監督的積極性。
在媒體參與黃河流域生態環境行政執法方面，首先要做好宣傳工作，這里的宣傳并非是對政府水事環境執法部門的宣傳，而是對黃河流域的執法方式、執法過程、執法結果等方面的宣傳。其次，媒體應積極、及時、具體的披露黃河流域相關問題，而不是在相關報道中對黃河流域存在的問題一筆帶過。媒體應該獨立客觀報道才能對政府的執法情況進行有力的監督。
最后，可設置其他主體參與黃河流域執法活動機制。例如引入第三方專業機構對河流的水質水文標準進行監督檢查；建立黃河流域志愿者協會，定期宣傳與黃河流域相關的執法活動并給予一定的社會榮譽認可；構建多種合作機制,黃河流域現在多與各高校開展合作交流機制例如中國海洋大學，這為其他主體參與黃河流域行政執法樹立了榜樣，各省黃河流域生態環境行政執法主體也可在研討黃河流域治理的座談會中邀請各專家學者參與討論，以促使理論和實踐更好的交流，以此更好的解決黃河流域生態環境行政執法中出現的困難。
結語全面加強黃河流域生態環境保護，優化黃河流域生態環境行政執法機制，事關我國生態文明建設總體布局，是落實黃河流域生態環境保護和高質量發展座談會的根本要求。黃河是中華民族的母親河，是我國的戰略水源地和重要的生態屏障。全面優化黃河流域生態環境行政執法機制，加強生態環境執法效能，是緩解黃河流域生態環境保護嚴峻形勢、應對發展過程中各種風險挑戰以及迎接黃河流域生態環境保護和高質量發展戰略新機遇的內在要求。因此應積極對其存在的問題展開研究，探析其在執法過程中出現的問題。在縱向維度上要優化環境執法協調機制和基層執法機制。在橫向維度上，引入環保經濟政策以此減少地方保護主義產生的摩擦、拓寬省際間環境執法多種解決機制、完善流域管理機構的職責職能。在縱橫維度的基礎上積極構建全方位的監督機制并鼓勵公眾積極參與黃河流域生態環境行政執法活動，以促使黃河流域行政執法為其高質量發展更好的保駕護航，最終達到造福于民的優異良效。
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參考文獻
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