公益性生態水利項目的管理及融資模式的創新研究
摘要：在良好生態環境建設中，公益性生態水利工程是非常重要的一環，契合國家生態文明建設總方針。
論文首先對水利工程進行分類，重點定義公益性生態水利工程，界定本論文的研究范圍，然后分析公益性生態水利工程的在經濟學、財務、管理等方面的特點，公益性生態水利工程具有經濟效益不足、社會效益大、民間資本吸引力不足等特點，現行融資方式和管理模式存在投資渠道單一，規劃不合理，管理過程陳舊不創新、民眾參與程度低等問題。在傳統的管理模式下，只能完全依靠國家專項投資和地方財政的支撐，社會及民間資本引入困難，公眾參與程度低，后期管護困難，如果國家和地方財政投入減少，此類工程建設內容和建設質量將大打折扣，甚至停滯，影響生態環境的建設。為了改變此類項目建設的現狀，需對傳統的管理模式進行改革，探索各種新型融資模式的可行性，引入新的融資方式，盡可能的將社會資本和人民群眾引入到生態環境建設中去。
論文首先介紹了現行的比較常見的政府融資方式，包括財政撥款、銀行信貸、民間資本融資、項目融資等，這四種融資模式不能完全匹配公益性生態水利工程，不能直接應用，需要引入新型的管理及融資模式。通過融合項目融資的優點、改變傳統的建設管理模式，提出四種新型的管理及融資模式：“政府+企業”、“政府+農戶”、“政府+專業合作社+農戶”、“政府+大戶”。為了對四種新融資方案進行評價，建立權重指標，通過層次分析法計算各指標權重，建立模糊綜合評價模型。
為了更好的說明重慶市公益性水利生態建設項目傳統融資和管理方式存在的問題以及提出的融資和管理方式的可行性，以重慶市萬盛區青山湖生態清潔小流域項目為實例，對該項目引入提出的四種新型管理及融資模式，并對四種新型管理及融資模式進行評價，研究結果為在該實例中采用“政府+企業”是最優的管理及融資模式。
關鍵詞：公益性生態水利工程；新型管理；融資方式
目錄
中文摘要..I
英文摘要II
1緒論1
1.1研究背景1
1.2研究意義1
1.2.1課題研究的學術意義1
1.2.2課題研究的實際意義1
1.3國內外研究現狀2
1.3.1國內研究現狀2
1.3.2國外研究現狀4
1.4研究目的4
1.5研究內容及創新點5
1.5.1研究內容5
1.5.2創新之處.5
1.5.3擬解決的關鍵問題5
1.6研究方法及技術路線5
1.7預期目標6
2公益性生態水利工程的基本理論7
2.1水利工程的定義7
2.2公益性生態水利工程的定義7
2.3公益性生態水利工程的特征7
2.3.1公共產品相關理論7
2.3.2公益性生態水利工程的經濟學特征8
2.3.3公益性水利工程財務特征9
2.3.4公益性水利工程項目管理特征9
2.4本章小結9
3重慶市公益性生態水利工程傳統管理及融資模式問題分析10
3.1政府融資模式介紹.10
3.2公益性生態水利建設項目的融資方式及管理模式概況..11
3.2.1公益性水利生態建設項目融資現狀..11
3.2.2公益性水利生態建設項目管理現狀..15
3.3公益性水利生態建設項目的管理及融資模式存在的問題..15
3.4本章小結.17
4公益性生態水利工程管理及融資模式研究18
4.1傳統項目融資模式的特點與公益性生態水利項目融資匹配的特征分析..18
4.2公益性水利生態建設項目管理模式及融資方式新思路..22
4.2.1新型管理及融資方式創新的基本思路..22
4.2.2新型管理及融資模式方案..23
4.2.3新型管理及融資模式選擇及適用性分析..24
4.3新型管理及融資模式方案評價.26
4.3.1評價指標體系建立..26
4.3.2確定各指標權重..27
4.3.3方案評價模型..31
4.3.4方案評價方式..32
4.4本章小結.32
5案例研究33
5.1案例選擇.33
5.2重慶市萬盛經開區青山湖生態清潔型小流域工程基本情況..33
5.2.1規劃背景33
5.2.2項目必要性34
5.3.3項目規劃概況34
5.3重慶市萬盛經開區青山湖生態清潔型小流域項目融資方式和管理模式分析..37
5.3.1管理及融資模式現狀..37
5.3.2重慶市萬盛經開區青山湖生態清潔型小流域傳統管理及融資方式問題分析37
5.4重慶市萬盛經開區青山湖生態清潔型小流域項目新型管理及融資模式分析..39
5.4.1“政府+企業”融資方式.39
5.4.2“政府+大戶”融資方式.40
5.4.3“政府+專業合作社+農戶”融資模式41
5.4.4“政府+農戶”融資模式.42
5.5重慶市萬盛經開區青山湖生態清潔型小流域項目新型管理及融資模式評價..42
5.5.1確定模糊評價矩陣..43
5.5.2模糊評價過程..44
5.5.3模糊評價結果..46
5.6本章小結.46
6結論.47
1緒論
1.1研究背景
生態文明建設是建設中國特色社會主義事業的重要內容，關乎人民福祉、民族未來和“兩個一百年”奮斗目標以及中華民族偉大復興中國夢的實現。國家一直高度重視生態文明建設，針對生態文明建設出臺了一系列重大決策。黨的十九大報告中，水利工程建設已作為生態文明建設中最重要的一環，公益性生態水利工程建設如今越來越受到國家和民眾的重視。
公益性生態水利工程項目影響民眾的生活，具有預防災害，減少災害，建設生態，改善人居環境等特點，如：清潔型小流域項目、水土保持項目、水源生態保護項目、生態河堤項目、生態水利型河道建設等。雖然公益性生態水利工程的直接經濟效益不明顯，但是從長遠來看，對生態環境的建設有重要作用，對比其他基礎產業，生態效益投資回報的效率比較高，實施公益性生態水利工程非常有必要。
目前，公益性生態水利工程項目投資主體為國家或地方政府，長期依賴于政府財政支撐，項目收益回報微小，社會資本融資吸引度不高，融資困難，地方政府財政吃緊為常態，現行的投資模式很難保證公益性生態水利建設項目的質量和周期性管護，對項目生態保護指標的維持造成困難，又由于社會資本吸引力小、引入民間資本困難、民眾參與程度低、后期管護差等問題，此類項目不能形成良好的循環。
1.2研究意義
1.2.1課題研究的學術意義
本文分析重慶市傳統的公益性生態水利建設項目管理及融資方式存在的問題，結合到公益性生態水利建設項目自身的特點，借鑒國內外成功的各種融資模式和運用經驗，提出幾種新型的管理及融資模式方案，同時運用專家調查法建立起新型管理及融資模式方案的評價指標，建立評價模型，對提出的新型管理模式及融資模式在各類生態水利項目之中運用的可行性進行評價。幾種新型的管理及融資模式和評價指標將對重慶市公益性生態水利建設項目的管理及融資方式提供理論
參考。因此本論文研究具有理論意義。
1.2.2課題研究的實際意義
本文通過公益性生態水利工程實例分析，以重慶市萬盛經開區青山湖生態清潔型小流域治理為例，從項目的資金來源、前期準備工作、施工建設周期、后期管護、生態效益指標保持等各環節進行細節性分析，借鑒新型融資模式在其他生態建設項目的成功經驗，從現行水利工程建設相關政策、條例法規出發，擬引用新的管護方式和融資模式，對今后公益性生態水利工程項目在實際的建設過程中的建設管理和融資方式提供新的思路，盡量吸引社會及民間資本到工程投資中去。
民間及社會資本的引入，不僅充分利用私營部門相對充足的資金優勢，引入較為先進的管理模式，還可以將民營資本中豐富的實踐經驗與政府強有力的政策結合起來，不僅可以解決公益性基礎設施項目中政府資金不足、缺乏管理經驗的困難，同時保證了公益性生態水利項目生態功能的發揮。因此，本論文研究具有實際意義。
1.3國內外研究現狀
1.3.1國內研究現狀
①公益性生態水利項目管理模式及融資方式現狀
水利工程項目一般分為三大類：一類生產經營性項目；二類有償服務性項目三類社會公益性項目。社會公益性項目中旨在改善生態環境的水利項目為公益性生態水利項目。
水利工程中的一類和二類項目融資較容易[1]，經濟效益大，社會資本的吸引力足，國內有很多將社會資本引入項目并取得成功的案例。第三類工程項目迄今大部分資金來源為國家和當地政府財政資金投入，特別是公益性生態水利建設類項目，更是只能依靠國家的財政和資金的扶持，在現目前的管理制度及管護方式下融資發展艱難。
熊圣軍說明我國公益性水利工程項目的一系列不同之處：國家和政府為目前社會公益性水利項目投資主體，工程項目本身創造財富的能力很弱，有的根本并不具備，但是國家經濟效益和社會效益產生得很多。于此同時，國民經濟的發展離不開公益性水利工程項目產生的社會效益[2]。
宋廣澤，劉勇強，汪亞軍等對公益性水利工程投資控制提出問題，指出由于建設管理模式不科學、投資管理制度不健全、項目前期工作缺乏深度、建設過程中監督審查力度不夠等，并提出投資建議：加強水利工程項目審批制度建設；構建水利工程建設全過程控制體系；健全工程造價總成本控制制度[3]。
吳楠，吳駿等對現行公益性水利工程運行模式提出改革方式，積極培育公益性水利工程的市場要素[4]。
王國棟對中小型公益性水利工程建設管理及思考中指出現行公益性水利項目管理不規范可以通過加強法人監督、規范監理行為、履行合同監管等方式進行項目建設的規范[5]。
展洋詳細結合國外類似項目管理體制分析了我國目前的水利建設項目建設管理現狀，分析我國現行管理體制存在的問題，對我國公益性水利項目管理體制指出改革方向[6]。
魏淑卿，宋艷，陸春建等闡述PPP融資模式在水利工程建設中的應用并進行了分類，其中非經營性項目的融資方式對本文有指導意義，他們指出非經營性項目使用人并不明確，投資大缺乏經濟效益，社會資本因投資門檻高、盈利不高等而不愿意投資，作者提出可用：組合開發模式、拆分外包、政府認購等模式改變現狀[7]。
②公益性項目的融資模式研究
公益性生態水利項目屬于公益性項目，與其他類別的公益性項目擁有共性，因此通過對其他公益性項目的融資研究可以為公益性生態水利項目融資方式提供思路。
韓東朔在現代融資理論的基礎上，通過分析國內外融資模式，指出我國地方政府融資穩健發展必定要創新和約束并舉[8]。龐任憑對我國現行公益性項目建設投資進行分析，提出投資方式的改革措施包括：設立專營公益性性項目投資與資產管理性公司等[9]。朱衛東重點研究公益性基礎設施項目的融資方式，通過分析公益性基礎設施的建設特點，提出了不同形式的融資方式，具有創新性[10]。劉靜首先分析公益性政府投資項目的特色，結合國外的經驗教訓，闡述管理制度和投資方式的構想，探討投融資計劃[11]。陳義興、王荷、方丹陽等站在政府投資平臺的視角，分析了公益性項目現在的融資現狀、存在的問題并提出了相應的對策。郭顯莉對我國水利工程建設進行闡述，提出BOT、ABS、TOT等幾種融資方式將民間資本投入到水利工程建設中[12]。劉冰對我國水利建設項目提出了多種渠道的融資方式。劉天澤根據國家出現的融資模式，結合發達國家的成功經驗，指出新常態經濟環境下地方政府多種多樣的融資模式[13]。李雪媛結合工程實例分析PPP模式在生態水利項目中運用的優勢和劣勢，指出PPP模式在生態水利項目的必要性和可行性，同時對PPP模式的在生態水利項目的運用中提出了改進策略和措施[14]。賀楊通過對發達國家（美國、日本）和發展中國家（泰國、印度）等各種類型的農村水利工程融資方式分析，指出我國農村水利工程融資方式的缺陷，并針對性的提出解決方案[15]。鄭敏，王劍輝，蘇振新等通過對國外相關國家公益性項目管理模式及特點的研究指出我國在公益性項目管理模式的缺點同時提出我國公益性項目可借鑒運用的經驗[16]。
③其他生態建設項目管理模式及融資方式現狀
公益性生態水利工程項目與其他生態建設工程都屬于生態建設，其他類型的生態建設項目也在積極引入社會資本，尋找新的融資方式，力圖拓寬融資的渠道和方式，各種類別的生態建設項目的融資方式對本文所列的水利生態項目有指導意義。
劉紹娟通過幾個實例描述PPP模式在林業生態建設項目的運用程序，指出國家通過不斷加大林業生態建設項目社會資本合作項目的試點工作來增加社會成本，同時提高社會資本項目企業的實力，同時國家要進一步完善林業生態工程的保險市場[17]。
孫萍萍對生態建設項目實施PPP模式研究—以安徽省為例。因為生態建設項目多只注重建設過程以政府為主導，往往忽視項目后期管理，存在生態建設績效目標完成低下的等問題，筆者以安徽省為例指出PPP模式在生態建設項目實施中的難點[18]。
寧杰對農村生態建設中地方政府、ENGO與農民的合作治理，分析農村生態建設中地方政府、農戶、非政府的環保組織三者之間的互動關系，提出農村生態文明建設通過合作治理方式的優缺點[19]。
1.3.2國外研究現狀
國外公益性項目管理及融資方式已經趨近成熟，有很多經驗可以借鑒。
MarkKonchar和VictorSanvido通過分析主要靠政府投資項目的傳統管理模
式，總結出CM、DBB、DB等模式在美國政府投資的運用中的區別和聯系，并對各自的特點進行了歸納和總結，為今后根據實際需求選擇管理模式提供了思路[20]。
Akintoye指出PPP模式已經證實能夠很大程度的提高政府部門投資效率，現在受到了廣泛關注，具有提高項目建設效率，降低融資成本和風險，引進先進技術和管理經驗，提升項目管理水平，分散經營風險等優點[21]。
F.Jolivet和C.Navarre通過對非經營性政府投資項目管理分析，指出項目監督的重要性，政府投資項目監管體系的構建從資金、計劃、市場也可以說是投資、決策及管理三方面構建，能夠大大提高項目管理效率[22]。
E．S．Savas研究了社會及民間資本進入政府投資項目的渠道，除了采用傳統的招投標，還可以在特定公共領域中授權企業擁有一定的經營權，補助項目建設企業，補貼部分消費群體等[23]。
1.4研究目的
公益性生態水利項目在傳統的管理模式下，只能完全依靠國家專項投資和地方財政的支撐，國家為投資的主體，社會及民間資本引入困難，公眾參與程度低，后期管護困難，本論文通過對公益性生態水利項目的特點的分析，立足于傳統管理模式的改革，探索各種新型融資模式的可行性，解決社會和民間資本吸引力小、融資渠道窄，融資困難、民眾參與程度低、后期管護不到位等問題，盡可能的將社會資本和人民群眾引入到生態環境建設中去。
結合重慶市萬盛經開區青山湖生態清潔型小流域工程實例，分析傳統管理模式的弊端，提出新型管理模式和融資方式新思路，解決資金投入有限，后期管護
缺失，生態建設指標發揮不佳等問題，形成工程建設的良性循環。
1.5研究內容及創新點
1.5.1研究內容
①公益性生態水利項目的基本理論。對所有水利項目進行分類，界定公益性生態水利項目范圍，分析公益性生態水利項目自身的特點。
②重慶市公益性生態水利項目管理模式及融資方式問題分析。介紹傳統的政府融資模式，概述目前傳統的公益性生態水利項目管理及融資方式，分析重慶市公益性生態水利項目現行的管理及融資方式存在的問題。
③公益性生態水利項目管理模式及融資模式創新思路。分析傳統的融資方式的特點和公益性生態水利項目的不匹配。提出公益性生態水利項目管理模式及融資模式創新方式，為以后的公益性生態水利項目管理及融資方式提供思路。
④案例分析。為了驗證公益性生態水利項目管理模式及融資模式創新思路的
可行性選取典型案例進行分析。
1.5.2創新之處
目前我國公路工程、市政工程、盈利性水利工程、準公益性水利工程中，都運行了新型的融資模式，積極引入社會資本，很多項目建設運行得非常成功。這些工程收益較大，且企業回收資本渠道明晰，社會資本的吸引力較大，投資渠道寬。而公益性生態水利工程投資回報渠道不明確，風險大，不特定因素多，本身不能通過對受益者或使用者收費的方式獲得經營收入和利潤。本文通過分析此類別項目的特點，結合到實施的具體工程項目，采用多種渠道和措施改革創新管理運行模式，從而提升社會資本吸引力，將社會資本引入生態文明建設中，突破國
家專項投資這種專一的模式。
1.5.3擬解決的關鍵問題
將傳統的生態水利工程項目建設管理模式進行改革創新，在保持生態指標的前提下，充分激發項目的經濟效益，吸引社會及民間資本的投入，最大程度的提
高公眾參與度，提高民眾參與的積極性。
1.6研究方法及技術路線
本文以“理論分析—問題提出—解決方式—實例中運用”為中心內容，以文獻分析法、專家調查法、案例研究法等為研究方法。分析現行公益性生態水利工程項目的融資、建設方式、運行維護的特點，提出此類項目管理模式和融資方式的新思路。
1.7預期目標
①本文通過對公益性生態水利工程的特點進行分析，指出公益性生態水利工程項目傳統管理模式在新常態經濟環境下的不適用，改革和創新是必然結果。
②解決公益性生態水利工程項目完全依靠國家投資、民眾參與程度低、后期管護困難的困境，以政府和水行政主管部門視角提出改變公益性生態水利工程項目傳統的建設管理模式，并通過創新，提出切實可行的新型管理及融資模式，不僅可以主動引入社會資本，還可以提高項目建設和后期管護質量。
2公益性生態水利工程的基本理論
本章對水利工程、公益性水利工程、公益性生態水利工程的概念進行敘述，界定論文研究對象，指出公益性生態水利工程的必要性，并分析公益性生態項目的特點。
2.1水利工程的定義
水是必不可少的資源，人們生產和生活都離不開水。水利工程是用于控制和調配地上和地下水，達到興利除害的目的工程。水利工程的興建不僅可以調配水資源、維護水資源、治理水資源，同時還可以兼顧農業灌溉、發電、航運、人畜飲水、漁業、旅游、環境保護等。一般所說的水利基本建設項目是指通過固定資產投資形成水利固定資產并發揮社會和經濟效益的水利項目[24]。
2.2公益性生態水利工程的定義
公益性水利工程主要以惠民為目的，主要效益為社會效益，按照《水利基本建設投資計劃管理暫行辦法》（水利部水規計[2003]344號）規定，自身得不到相應經濟回報，但具有防洪、水庫監督管理、排澇、人畜飲水、抗旱和水資源管理等社會公益性管理和服務功能的水利項目為公益性水利工程。公益性水利工程中主要用于生態建設，具有修復和重塑生態系統、維護生態系統的功能，以完成生態建設指標的項目稱為公益性生態水利工程，包括：水土保持項目、水資源維修及保護項目、清潔型小流域等。同時利用水利生態學建設的水利工程也列入本文討論范圍之內，如：生態河堤建設、生態河道治理等。
各種類別的公益性生態水利工程主要建設地為鄉鎮農村，以城市為主要建設地的公益性生態水利工程項目非常少甚至沒有，且生態建設的功能被弱化，一般由市政園林局主管，以城市休閑觀光為目的規劃，因此不在本文的研究范圍內。
2.3公益性生態水利工程的特征
2.3.1公共產品相關理論
公共產品指可受益于供全體居民，但不能按市場方式讓受益者分擔其費用的產品。按照美國經濟學家薩繆爾森在《經濟學》中的定義：純粹的公共產品指的每個人所消耗的無論是物品或者是勞務都不會導致他人對該種物品或是勞務消耗減少的物品和勞務。比如說國防建設、灌溉的水庫、生態河堤、防洪的堤壩、環境保護等這些都是典型的公共產品。按照上述定義，公益性生態水利工程屬于典
型的公共產品，具有公共產品的共性特征：非競爭性和非排他性，同時公益性生態水利工程項目也具有生態項目的特點，因此公益性生態水利工程除了具有公共產品的共性外，還具有自身的一些特點。
2.3.2公益性生態水利工程的經濟學特征
公益性生態水利工程由政府免費提供給公眾使用，根本很難收回成本并獲得額外收益，只能依賴政府財政補貼運營，它的主要經濟學特征為：
①項目主體主要為國家和政府。公益性生態水利工程投資規模比較大，往往需要持續性投資，主要以國家和當地政府財政投資為主體[25]，具有明顯的社會效益、生態效益，但是由于項目的經濟效益小，不容易盈利，愿意進入公益性生態水利工程領域進行投資的民間和社會資本少，只有依靠國家或當地政府通過預算和財政撥款的方式進行投資，投資的大小決定了公益性生態水利工程的供給規模的大小和數量的多少，由此，國家和政府便成為公益性水利工程的項目投資和建管主體。
②消費的非競爭性。消費的非競爭性是說，公益性生態水利工程受益者的增加不會引起的社會邊際成本增加，增加消費者不會增加一點成本。在公益性生態水利工程的效益享受上，每個受益者能獲得相同的效應，且互不影響的，不會因為任何一個人的消費影響另外使用者消費的數量和質量。但由于使用者的增加，提供公益性水利工程的費用的增量并不為零，政府會通過某些途徑對這種費用進行補償，比如運行維護費等。
③消費的非排他性。消費的非排他性是說，公益性生態水利工程任何人在使用過程中，不能由于自己的消費，排除其他人對的消費?；蛘哒f難以從技術手段和經濟手段上阻止不付費的人享用該物品，所有社會成員都可以享受此類項目帶來的實惠，從此類項目得到的收益不屬于私有產品，類似于經濟學中的“燈塔現象”。同時，公益性生態水利工程進行市場化非常困難，一般社會資本和個人不愿也無法提供這類產品或服務，因為在公益性生態水利工程讓眾多民眾雖然都得到了生態環境改善的好處和利益，但要他們対此支付費用和承擔責任是非常困難的。
④效用的不可分割性。公益性生態水利工程是提供給全社會成員共同享用的，每個社會成員在消費公益性生態水利工程時產生的效用相同，不會因為享用人數不同而造成提供此類公共產品的數量和規模不同，無法分割。
⑤產品供給的自然壟斷性。公益性生態水利工程建設規模普遍比較大，項目持續性越好，生態和社會效益越好，邊際成本就會不斷下降。于此同時，政府和國家在此類公共物品的生產和供給上很難出現市場化的競爭關系。由于沒有市場競爭加以約束和限制，公益性生態水利工程的在投資規模、建設周期、建設質量、資金使用效率上，都得不到有效的保障?？赡軙е碌托屎唾Y源浪費。
2.3.3公益性水利工程財務特征
公益性生態水利工程難以創造財富本身，沒有財務效益，而是具有改善人居環境，保護生態等效益，因此，想要此類項目按照市場化的規律運行有困難。同時，巨大的國民經濟和社會效益，讓公益性生態水利工程多了很多不能用貨幣計算的間接經濟效益和非經濟效益。
2.3.4公益性水利工程項目管理特征
①項目建設需要行政干預。公益性生態水利工程的經濟學和財務特征指出，國家和政府是公益性生態水利工程籌建和運行維護的主體。在項目的建設全過程，都要經過水行政主管部門或者有關部門的的嚴格把關，按照自己的職權范圍逐項審批。同時，對建設項目進展、工程質量、生態指標的發揮、資金使用的真實性、合法性以及運行單位的運行維護管理行為進行政管理和監督。
②項目管理者的管理水平要求高。公益性生態水利工程涉及的面廣而全，需要具備包括水土保持、水工建筑等知識，項目建設管理者不僅需要具備一般建設管理者的素質，如：較強的溝通協調能力，比較高的專業技術，項目管理工作的實際經驗。同時，公益性生態水利工程的建設主體為國家，項目建設管理者自然而然是國家利益的代表，因此管理者具有較高的政治素質和政策水平。
③公益性生態水利工程生態效益的發揮主要在后期運行階段，與盈利性水利工程相比，傳統運行方式不產生經濟效益，對社會資本吸引力低，民眾參與程度低。同時公益性生態水利工程后期維護專業性強，維護困難，目前運行維護的主體為政府，經費來源仍為當地政府投資。
2.4本章小結
本章主要介紹了本文中使用的相關概念，包括水利工程的定義、分類，建設公益性生態水利工程的意義，通過公共產品理論分析了公益性生態水利工程各方面的特點。公益性生態水利工程的特點決定了其管理及融資方式，是分析現有管理及融資方式問題和提出新型管理及融資方式的基礎。
3重慶市公益性生態水利工程傳統管理及融資模式問題分析
3重慶市公益性生態水利工程傳統管理及融資模式問題分析
3.1政府融資模式介紹
政府直接供給和政府間接供給，為我國政府生產和提供公共產品主要的兩種方式[26]。地方政府是公共產品融資的主體，我國地方政府迄今比較常用的融資模式有：
①財政撥款。包括：本級財政撥款；上級財政撥款；預算內資金；項目專項資金等。也就是依靠下級向上級“跑項目”的方式，通過政府的轉移支付融資。公益性生態水利工程項目的資金主要為水利發展資金，屬于專項資金，有專門的資金管理辦法。
②銀行信貸融資。很多地方政府為了解決城市基礎建設資金不足，出資建立主要用于城市公共基礎設施的建設開發、經營管理、對外融資的企業法人機構稱作融資平臺，如：各地政府成立的城投公司。銀行信貸融資指地方政府成立的融資平臺通過向銀行貸款進行融資，主要向商業銀行貸款和國際金融組織貸款，如世界銀行貸款水土保持項目。償還貸款方式主要通過項目經營收入，公共設施收費，財政撥款等。
③民間資本融資。直接投資，將政府投資為主體的投資領域向社會資本開放，采用誰收益誰投資的方法，以收益來源主體作為主要的投資主體，可以有效緩解城市基礎設施建設資金缺口的壓力。
④PPP項目融資。PPP項目融資是指用項目本身籌措資金，償還貸款的方式為項目經營產生的經濟直接收益或者政府扶持支持補貼等所轉化的效益[27]。此種融資模式是政府與私人組織、企業之間，以特許權協議為基礎，形成一種伙伴式的合作關系[28]，主要提供公共物品和服務，項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。目前各地方政府正在大力推進這一融資方式。在近幾年中央政府連續出臺如：《關于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》、《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》、《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》等相關政策文件，進一步規范化、科學化政府投資，進而推動PPP模式。
項目的融資方式可以解決民間資本分散不集中與大型基礎設施建設的需要巨額資金投資之間的矛盾。突破國家對民間資本進入重點設施基礎限制，本文主要基于項目融資來變革傳統的公益性水利生態建設項目的融資方式。
3重慶市公益性生態水利工程傳統管理及融資模式問題分析
3.2公益性生態水利建設項目的融資方式及管理模式概況
政府和公共事業單位在生產、提供和運營公共產品過程中，首要原則目標，是大力整合資源、有效的利用資源，發揮資源潛在的最大價值，從而發揮資源的
效益，公益性生態水利工程的效益包括經濟效益、生態效益、社會效益等。
3.2.1公益性水利生態建設項目融資現狀
①國家及財政投資依然是投資主體，社會資本少
重慶市現有的公益性水利生態建設項目融資方式仍然與傳統的公益性項目投資一致，主要靠國家的財政投資。目前，水利工程建設也在積極引入民間及社會資本，根據2018年水利統計年鑒，重慶市2017年水利建設完成投資2122561萬元，其中中央及財政資金1360251，占比64.08%，自籌及其他資金762310萬元，占比35.91%。
財政資金非財政資金
圖3.12017年重慶市水利工程安排投資
Figure3.1ArrangementandInvestmentforHydraulicEngineeringinChongqingin2017
水利工程引入的社會投資和民間資本集中在農村水電站工程和大型的水庫工程建設等項目中，因為此類項目與業主的經濟效益關聯大，民間資本和銀行貸款在公益性生態水利項目中非常少。2017年重慶市水利建設用于公益性水利生態建設項目資金68679萬元，其中中央投資65245萬元，占比94.9%，自籌及其他資金非財政資金3434萬元，占比5.1%。
3重慶市公益性生態水利工程傳統管理及融資模式問題分析
圖3.22017年重慶市公益性生態水利工程安排投資
Figure3.2ArrangementandInvestmentforPublicWelfare
EcohydraulicEngineeringinChongqingin2017
重慶市各區縣用于公益性生態水利工程的的非財政資金非常少，根據重慶市南川區水利工程統計年報表顯示，2018年公益性生態水利工程計安排投資2234萬元，中央財政1902萬元，地方財政325萬元，其他投資7萬元，財政資金達占比99.6%。2018年南川區水利工程安排投資中非財政資金34814萬元，其中銀行貸款31178萬元，全部用于大型水庫建設，業主自籌3636萬元，用于農村水電站建設和農村水電增效擴容改造工程中。
圖3.12018年重慶市南川區公益性生態水利工程安排投資Figure3.1ArrangementandInvestmentforPublicWelfareEcohydraulic
EngineeringinNanchuanDistrict,Chongqingin2018
②公益性水利生態項目國家及地方財政投資不穩定
12
3重慶市公益性生態水利工程傳統管理及融資模式問題分析
公益性水利生態項目國家及地方財政投資每年的投資數不穩定，據2016年-2018年水利統計年鑒顯示，重慶市2015年至2018年，公益性水利生態項目中的投資逐年減少：2015年投資119294萬元，占全國公益性水利生態項目總投資6.18%；2016年投資48919萬元，占全國公益性水利生態項目總投資1.2%；2017年投資投資68679萬元，占全國公益性水利生態項目總投資1.0%。
3重慶市公益性生態水利工程傳統管理及融資模式問題分析
3.2.2公益性水利生態建設項目管理現狀
①資金申報
公益性水利生態建設項目傳統的融資方式下，資金來源渠道單一，全部為水利發展資金，資金申報過程為：1）由當地水行政部門根據總體規劃組織技術人員編制實施方案向上級主管部門提出項目需求并提出申請；2）由上級主管部根據財政情況、國家總體規劃和年度投資規模計劃對實施方案進行審批；3）由財政部門核拔建設資金到當地水行政主管部門。
②項目建設管理
公益性水利生態建設項目，由于資金來源主要為財政資金，項目建設管理模式沿用DBB模式，通過項目法人制、工程招投標制、工程監理制、合同理制、資金審計制、工程驗收制的“六制”。
目前，國家實行政企分離，當地水行政主管部門得到項目資金后，選定項目實施業主，重慶市各級區縣水行政主管部門都下設有專門負責水利項目建設的國有企業，承擔水利發展資金的項目建設，大多區縣選擇該類型的建設平臺，負責該項目的具體實施。
業主單位委托具有相關資質的設計方進行專項設計。在設計完成后，業主分析工程項目的特點和工程實施地的具體情況，通過招標選擇施工單位。施工單位按照施工合同約定，進場施工，按照傳統的基本建設程序進行施工建設，施工單位直接對業主負責，同時受監理單位的監督。
水行政主管部門作為項目的監督方，負責項目建設質量、進度以及監測項目生態指標。當地財政局負責項目資金的監管和撥款。
③項目的后期運行維修
公益性水利生態建設項目主要在保護生態，施工單位主要承擔了項目的建設任務對生態指標的發揮不負責，項目建設任務完成后，項目業主單位將項目的產權交給項目所在地的政府或村社，后期運行管護一般由項目產權單位負責，水行政主管部門負責監測生態指標的發揮和向上級申請運行維修經費。
3.3公益性水利生態建設項目的管理及融資模式存在的問題
公益性水利生態建設項目的建設模式還在使用傳統的DBB基建模式，此管理模式造成項目融資方式渠道單一，無創新力。具體表現為：
①投資主體單一，創新力不足
項目融資全靠財政資金，項目業主完全沒有融資能力，也沒有融資意識，公益性水利生態項目的建設處于被動狀態?？偼顿Y不足或減少，公益性水利生態建設項目建設就會相應的減少或者停滯，生態建設指標大打折扣，不利于生態文明
3重慶市公益性生態水利工程傳統管理及融資模式問題分析建設。
②投資決策不科學，群眾發動不到位
國家或者上級部門的投資決策一般契合國家的發展方向，一般由當地水行政主管部門或人民政府通過編制的項目建議書、可行性研究報告等提請項目申報，國家或者上級部門依據此類規劃，進行投資決策。但是各地水行政主管部門前期規劃編制階段缺乏深度，只站在水利工程建設層面進行規劃設計，以自身利益和政績為起點，往往自上而下決策，完全沒有考慮市場運作機制，不咨詢各行各業專家的意見，也不收集和征求農民的意見，使得一些工程建設存在著重復性，存在“重建設、輕管理”的現象，項目區群眾在項目的建設過程中，沒有參與感，沒有吸引到民間資本，嚴重影響項目后期生態效益的產生和發揮。
③項目管理模式陳舊
建設模式為傳統的DDB基建模式，使主管部門、業主、施工建設單位只負責項目的建設階段，只停留在完成項目建設內容，沒有創新意識，沒有充分發掘項目可能產生的經濟效益，不能吸引社會資本。同時，傳統的管理模式中，設計方和業主方不會到項目實施地進行詳細調查，與施工方和當地農戶缺乏溝通，造成設計不符合施工實際[29]，可施工性很差，不僅建設程序繁瑣，設計變更很多，影響業主對項目整體目標的控制。
④融資渠道不暢
長期以來，項目形成的固定資產在使用上是無償的，受惠者不會支付費用，不能直接帶來微觀的財務效益，且經濟效益發揮非常的緩慢，造成PPP模式的運行困難，民間和社會資本投入困難。
2017年以來，國家大幅度加大地方債管理力度，嚴格規范地方政府融資行為，不得違規新增地方政府融資平臺公司貸款，財政部先后下發《關于堅決制止以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預[2017]87號）《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金[2018]23號）等系列文件，在這種政策背景下，進一步加大了公益性生態水利工程的融資困境。
⑤項目后期運行維護差
公益性水利生態建設項目后期管護任務重，但此類項目生態保護的功能發揮完全是項目后期管護，項目后期維修養護工作不到位，影響生態效益發揮，完不成項目最初的生態建設指標。
重慶市此類項目的管護主體是項目地的政府和鄉鎮，沒有專業的管護能力，且維修運行養護經費缺乏，鄉鎮府和村社基本無財力投入，只能依靠上級撥付少量的運行管護經費進行管護，管護結果不如人意。
3重慶市公益性生態水利工程傳統管理及融資模式問題分析
3.4本章小結
本章介紹了傳統的政府融資模式，概述目前傳統的公益性水利生態建設項目管理及融資模式，并分析了傳統的公益性水利生態建設項目管理及融資模式存在的問題。
4公益性生態水利工程管理及融資模式研究
本文所講融資主要用來解決項目建設和行業發展的資金來源問題，從第三章的分析中得出，需要尋找新的融資渠道、用新的管理模式來解決公益性生態水利工程面臨的資金困難，基于此本章從傳統和創新兩個方面研究融資渠道。
4.1傳統項目融資模式的特點與公益性生態水利項目融資匹配的
特征分析
公益性生態水利項目因為自身的特點常用的傳統融資模式，多不匹配，不能一層不變的按傳統的方式進行使用：
①財政撥款
公益性生態水利工程由于公共產品的特點和項目本身的特點，在生產經營過程中不得以追求利潤為目的，財政撥款是主要的融資方式。財政撥款的好處在于是對項目無償補助不需還款，政府無償還壓力，無負債的風險。但是國家在投資決策的時候會隨著大環境有不同的側重點，造成部分項目連續差，出現今年資金充足，明年資金短缺現象，項目不能持續性的投入、發展滯后，甚至停滯。
②銀行信貸融資
銀行信貸融資會對項目的貸款償還來源和償還資產要求高，商業銀行一般貸款利率高，周期短，同時，由于近幾年國家對銀行放貸的管控，造成銀行放款越來越嚴格，放款速度慢。這種方式主要用于收益明顯的城市基礎設施建設，如修建公路、高速路等。
而公益性水利工程沒有明顯收益，項目本身的還款能力弱，一些項目完全不具備還款能力，銀行貸款審批事項非常繁多，貸款手續復雜，對項目的可行性、環境影響、后評估等各方面審批時間非常長，造成銀行貸款的期限要求與收益要求難以匹配，如某些國外金融機構：世界銀行貸款水土保持項目。這種融資方式即使減輕了資金壓力，但是推遲了項目實施時間，達不到生態建設和環境治理的要求。
③地方政府平臺融資
以地方融資平臺作為承貸主體為地方政府在政策范圍內提供了一種可行的融資模式。然而，在現實中，公益性水利生態項目沒有現金流或很少現金流，經營功能很弱，平臺公司很難找到覆蓋貸款本息的現金流，難以達到市場化融資的要求。而且，隨著國務院《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題通知》的發布，融資平臺進一步規范化管理，為了減輕地方政府的債務，該融資方式主要
18
傾向有明顯經濟收益的公共基礎設施項目，對于無盈利的公益性項目運用空間小。④PPP項目融資
較為新型的融資模式，在各種項目類型中廣泛試點運用。比較常用的大體分為：產權私有化類，外包類，特許經營類三類[30,31]，結合各類文獻綜合分析，每一種都具有不同特點，如表4.1：
表4.1常用項目融資模式及特點
Table4.1FinancingModesandFeaturesforCommonProject
項目融資模式 典型模式 定義特點
產權私有化類 BOOT BOOT（建設—擁有—運營—移為了使項目所提供的
交）指社會資本對所建項目擁有公共產品價格降低，政
所有權和經營權，運營一定時間府允許項目公司擁有
后，再將該項目移交給政府管理運營權和所有權，在一
BOO BOO（建設—擁有—運營）指由
社會資本公司承擔新建項目設
計、融資、建造、經營、維護等
職責，并擁有項目所有權的運作貸款條件。項目公司通
方式。過向用戶收費，收回投
外包類
O&M 資實現利潤。
外包類PPP項目社會資本方承受的風險相對
將項目的運營維護工作委托給較小，項目中的一部分
社會資本，政府擁有資產所有權或幾部分由項目公司
承包，主要投資由政府
MC MC（管理合同）指的是政府部完成，社會資本收益通
門將存量或已完成某部分項目過政府付費實現
特許經營類
BOT 的經營、維修養護和項目受益者
服務職責等全部授權給社會資
本
BOT（建設—運營—移交）政府
授權社會或民間資本承擔新建
項目的融資、建設、經營、維修、
使用者服務等，項目公司通過在險大小介于外包類和
合同期內向使用者或政府收費私有化類項目之間。政
19
項目融資模式 典型模式 定義特點
ROT 方式得到收益。社會資本進行經
營一段時間后，將該項目無償轉
讓給政府，由政府指定部門經營
和管理
ROT（改建—運營—移交）政府
將現有資產有償轉讓給社會資
TOT 本或民間資本，項目的經營、維
護和用戶服務全部由社會資本
負責，通過向使用者或政府收費
取得收益
TOT（轉讓—運營—移交）政府
將現有資產有償轉讓給社會資
本，項目融資、改擴建、開發，
運營、維護和用戶服務有社會資
本負責，通過向使用者或政府收
費取得收益
項目融資方式不僅可以解決社會民間資本的分散、不集中與基礎設施建設的資金需求大之間的矛盾，而且突破國家對民間資本進入重點設施基礎限制[32]。為了鼓勵社會民間資本投入到水利設施建設過程中，國家發布多種法規如：國家水利部、發改委、財政部聯合發布的《關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》（發改農經[2015]488號）等。
但是，當前政府積極推出的PPP項目一般主要有兩類：一類是收益率不足的存量項目，另一類是預期收益率充足的增量項目，在公益性項目領域，公共產品投資大、回報率低，由于社會資本無法參與存量項目的設計、建造等全生命周期，民間資本沒有積極性，項目的吸引力明顯不足。公益性生態水利項目主要目的在生態保持、生態環境的建設，項目的風險小，經濟效益小，本身沒有現金流或現金流很小，沒有直接收益，不能簡單的通過對使用者收費、轉讓特許經營權或者政府購買服務等方式取得收益[33]，因此傳統的PPP模式不能完全匹配適用。
1、政府無需作為建設方加入到項目中，而是用特許經營或給予優惠政策的方式來進行融資，既解決了政府財政資金不足以支撐項目建設的問題，又避免了政府負債率過高。
2、TOT和ROT可以給存量項目引入資金，有利于各種項目的整合
3、項目的資產最終歸政府，合同結束后要求社會資本將項目的使用權移交
1、風險高，因為項目公司擁有資產所有權，將資產抵押給金融機構融資后，由于公益性生態水利工程經濟效益小，面臨高風險的還債問題，政府收回項目所有權的時候，可能會轉移負債。2、產權歸屬，公益性生態水利工程的具有的公益性特征要求產權歸于國家或者集體。3、運營權和使用權交由私人企業后，政府監管權利削弱，而公益性水利生態工程需要政府牢牢把握生態建設指標。1、公益性生態水利工程外包的工作成果不容易核查，政府付費難于制定合理的定價模式。2、項目后期運營的過程中，可能有經濟效益，也有一定的風險，需要由企業全部承擔，政府不能與企業共擔風險。
1、公益性生態水利項目用特許經營類PPP模式很難一蹴而就，更不能全盤造搬，因為公益項目經濟收益很小，對社會資本的吸引力非常小，不是社會資本投資的重點。
2、政府與企業在簽訂合同時，不能與企業共擔經濟風險，市場風險估計應該由企業和私人資
項目融資模式可借鑒之處 需要考慮的問題
給政府。本完成。
3、政府不承擔項目風險就不能享受項目帶來的經濟效益，政府主要把握項目的生態效益，需要政府協調好社會資本方的利潤和項目的公益性兩者之間的平衡關系。
綜上，為了保證項目融資順利，激發社會資本的投入熱情，只有改變公益性生態水利項目傳統的管理模式，通過提高效率來增加收益，探索一種新的融資渠道，盡可能的吸引民間和社會投資，才能有效彌補財政投入的不足，才能更好的推動公益性水利工程建設進程。
4.2公益性水利生態建設項目管理模式及融資方式新思路
公益性水利項目的特點決定了此類項目在市場競爭環境下無優勢可言，政府想要和社會資本合作不能想著將責任、資金壓力轉移出去，而是應該努力合理利用有限的財政資金，提供更優更好的公共產品。結合供給側經濟改革的宏觀方向，在融資平臺取締，地方債券不成熟的情況下，可以大力推廣公私合作模式，以國家政策、投資為導向，調動各方力量進行投入，制定各種優惠政策，借鑒國內外成功的PPP模式經驗，將企業資本大力引入，同時，充分調動民間資本的積極性[34]。
4.2.1新型管理及融資方式創新的基本思路
①規范社會資本介入的范圍，明確項目產權
公益性水利生態項目建設的初心是國家的生態環境建設，重點在于建設國家的生態指標，產權最終必須在國家和集體手中[35]。
項目的后期管護也是財政的一大負擔，社會資本的投資除了在項目建設本身以外，也要引入到項目后期運行管護中，管護責任人自然過渡到民間資本，可以借助民間和社會資本先進的后期管護方法，在保證項目的生態建設指標的同時，大大減輕了財政負擔。
②適當設計現金流，開發項目的經濟效益
有了現金流，才會吸引承貸主體，才會有償還貸款的途徑。
可以通過開發公益性水利生態項目本身的經濟效益，如生態河堤、小流域治理項目具有生態觀光的一面，可以統籌到鄉村旅游項目中；水土保持項目可以將經果林分項產業化，規?；?，經濟效益可觀，進而吸引企業、大戶等民間投資；
22
生態清潔型小流域項目對改善人居環境有重要作用，可以充分調動民眾的投工投勞，對當地民眾的吸引力較大等等。也可以采用其他經營性項目合作運營模式，如鄉村旅游、水利風景區等，還有財政補貼、政府購買等。
③變革項目管理、減輕財政負擔
要設計項目的現金流，項目管理手段需要創新，實現一部分的排他性，降低投資成本，創造此類產品進入市場的條件，讓民間資本進入此類公共產品供給市場。
政府和水行政主管部門在公益性水利生態建設項目的設計的時候不能只局限在項目的本身，只關心項目建設內容，要在宏觀層面將項目的規劃設計與項目區的產業發展、旅游發展、鄉村振興等相結合，一方面激發項目的經濟效益，另一方面可以與其他項目統籌發展，緩解項目資金
④規避項目市場化風險
項目市場化風險是指在項目在市場化運作過程中，除了市場環境變化造成項目成本提高或虧損的風險，也包括，融資過程中融資主體的資本金變動或融資結構的不合理造成的風險。公益性生態水利項目在項目的管理及融資過程中，要有效地識別和控制風險并且要有效合理地規避[36]，政府不能和社會成本共擔項目的市場化風險，應由社會及民間資本承擔。
⑤融合傳統融資模式優點
吸收傳統PPP模式中的優勢，通過制定優惠政策拉動推動民間投入、調動市場、激活民資民力，拓寬渠道，改善多元化投入機制，引入來自企業、種植承包大戶等的民間資本，大力發展旅游管理、采取組建合作組織進行建設，以工出資，
多農戶收益，以物換工等多種運作模式。
4.2.2新型管理及融資模式方案
根據新型融資模式創新的基本思路，立足于第二章分析的公益性生態水利工程自身的特點，通過改變項目的管理方式，融合幾種傳統融資方式提出幾種新的融資和管理方式。
①“政府+企業”融資方式
在滿足生態目標的前提下，由企業來評估項目的風險，在一定范圍內滿足企業的需求，政府和企業簽訂特許經營協議，協議中明確重點將社會資本投入到具有經濟效益的部分，政府擔當監督者，企業不能以此項目產權作為抵押融資。由于公益性水利生態建設項目本身不是以經濟效益為核心，重點在生態建設指標，因此政府不能和企業共同承擔經濟效益的風險，重點掌控全局生態建設指標發揮的進展；企業負責項目資金籌措，引入各種專業技術，運用自己先進的管理經驗推動進項目實施，并獨立承擔經濟效益風險。當項目的經濟效益發揮結束后，政
23
府以購買或稅收優惠等方式收回產權，此時養護和建設的成本已經大幅度減少，大大減輕了財政負擔。
②“政府+大戶”融資方式
大戶作為民間資本重要的引入方式，主要承擔項目比較小部分的投資，如：土地流轉金等；政府投資占大多數，產權歸政府所有，大戶只有經營權，大戶經營期間負責項目的養護維護，待項目的經濟效益發揮結束后，交還政府。政府除了承擔項目實施監督以外，還需要提供專業的技術指導。此融資方式主要能將項目規?；芾?，減輕政府在土地租賃方面的投入，發揮項目的經濟效益，同時大戶的后期管理減輕政府在后期管護的投入，減輕財政負擔。
③“政府+專業合作社+農戶”融資模式
在政府的大力宣傳和擔保下，鼓勵農戶以土地投資、投工投勞的方式參加合作社，由合作社對項目具有經濟效益的部分進行統一開發經營，由政府或者水行政主管部門提供技術服務建立技術交流平臺。為了降低項目風險，除了承擔項目實施監督，政府還要在合理范圍內構建參與式保障體系。政府只需投入啟動資金，保證項目產權在政府手中，專業合作社只擁有經營權，待項目經濟效益發揮結束以后，歸還給集體，此融資方式減輕政府在后期管護的負擔，節約了人工投資和土地投資，同時讓公眾樹立了生態保護意識，實現新農村建設，加速了農村經濟快速發展，農戶收入也會得到穩步提高。
④“政府+農戶”融資模式
公益性生態水利建設項目旨在生態環境的建設，生態環境的保護離不開當地的群眾，政府在宣傳的同時應該積極發動民眾的參與，可以建立獎懲機制，發動當地農戶投入到項目的建設中，投工投勞，完成建設任務，減輕政府的財政負擔；對具有觀光功能的水利生態建設項目結合到當地的觀光旅游業，帶動當地經濟發展的同時，提高農戶參與的積極性。此融資方式大大減輕了政府在維持項目生態
功能發揮上的投資，同時也提高了農戶對生態保護的重視。
4.2.3新型管理及融資模式選擇及適用性分析
①新型融資方式的適用范圍
對于不同類型的公益性水利生態建設項目，對四種不同的融資方式適用范圍不同。
24
表4.3新型融資適用范圍及運用難點
Table4.3ApplicationScopeandUsingDifficultiesforNewFinancing
融資方式 社會及民間資本投入范圍 運用難點 項目類型
政府+企業”融資方式
“政府+大戶”融資方式
“政府+專業合作社+農戶”融資模式
政府+農戶”融資模式
項目全過程；項目的后期運行管護等
項目前期；項目的后期運行管護等
項目的后期運行管護；土地流轉、農民投工投勞等
項目的后期運行管護投資；土地、農民投工投勞；
項目持續性；產權的移交；政府優惠政策的制定；項目風險的承擔
產權的明確和移交；風險的承擔；政府補償機制的制定
經濟效益的分配；合作社的市場化運作專業化程度；
后期運行維護的專業化程度；投入自發性
土地集中連片、能規?；l展項目；需要持續建設項目；與生態觀光有關聯的項目。
土地集中連片，能規?；l展的項目，
不能集中連片規?；l展，但有可觀的經濟效益項目
不能集中連片發展的項目，與農戶自身利益相關的項目
②新型管理及融資模式選擇需考慮的因素
采用上文提出的四種新型融資方案需要考慮以下幾個因素。
1）融資來源的可靠性
融資來源的可靠性是指融資主體資金籌措的難易程度等。資金到位的及時性會影響項目的建設工作。因此，在方案選擇的時候，應該對其可靠性進行分析。
2）融資量的大小
融資量指融到的資金量，包括直接的項目建設投資和后期運行維護費。因此，在方案選擇的時候盡量考慮融資量的大小。
3）管理成本
管理成本指在運用新方案時作為項目實施和監管方，需要付出的管理成本，包括人工和時間成本。
4）適用范圍
適用范圍主要是指根據項目的不同特征，選擇合理的管理及融資模式，最大程度地促進項目獲得最大收益。適用范圍受項目本身特征與項目融資模式特點影響。
5）現階段的可操作性
25
現階段的可操作性指政策的適用性，要清楚目前在政策或者法律法規上，對項目管理及融資模式的操作方式和原則，是否做了相關規定。
6）方案運作程序的復雜性
不同的管理及融資方案運作程序的復雜性不同，如果運作程序過于復雜不僅會增加融資成本和管理成本降低對社會資本的吸引度，也會影響項目持續性。因此，方案的運作程序是項目管理及融資方式選擇的考慮因素。
7）所有權轉讓時政府的付出
由于本文討論的幾種管理及融資模式的方案中，經營權和產權的轉讓過程及方式，是較為重要需要技巧的一部分。如果轉讓時，政府付出的代價大，増加項目管理及融資的管理成本和資金成本，達不到減輕財政負擔的目的。
8）項目持續性的高低
項目建設和后期管理的過程中的成本，主要包括資金成本和人工成本。項目持續性在最大程度上影響著項目的管理及融資方式，因此，方案選擇要最大限度的保持項目持續性。
8）生態指標發揮
生態指標是公益性生態水利工程建設的目的，無論采用哪種融資和管理方案都要以生態指標正常發揮為前提。
10）農民參與程度
生態環境建設離不開當地百姓的支持，農民參與程度越高，滿意度越好，越有利于項目的管理，減少投資的同時，減少項目的管理成本。
4.3新型管理及融資模式方案評價
4.3.1評價指標體系建立
①建立原則
評價指標的建立要本著客觀、科學、可操作的原則，必須保證構建的具體指標在實際獲取上是可行的，評價指標和評價方法都要符合公益性生態水利工程管理及融資模式評價的真實狀況，反映評價對象的真實水平。
②建立過程
本文采用專家調查法建立新型管理及融資模式方案評價指標，通過采用發電子郵件的方式向參與調查的專家發放調查問卷，然后匯總統計，并重復這個過程，致力于求得專家對某一特定問題的一致性看法。此方法操作簡單，即使沒有原始數據，也可以借助專家的經驗優勢、豐富的專業知識和實戰經驗，較為可靠的預測研究對象的未來發展[37]。
本文組建專家組的原則是理論研究與實踐經驗豐富，公益性生態水利工程理
26
解較為深入的專家。專家組成員包括重慶市水利局水保處、水資源處、河道管理處、黔江水利局水保站、基建科，南川區水利局水土保持局、建管科、河道科等10位專家，他們不僅在公益性水利工程管理上有著豐富的工作經驗，而且深刻理解公益性水利工程面臨的融資困境，同時對公益性生態水利工程吸引社會資本的方式有深刻的見解。
③新型管理及融資模式方案評價指標
針對公益性生態水利工程管理和融資模式現狀，以及提出新型管理及融資方案思路，借鑒以往水利項目融資績效評價和生態項目生態績效評價初步構建評價指標體系。然后向專家組成員發放調查問卷，經過兩輪問卷調查收集整理，最終確定公益性生態水利工程新型管理及融資方式方案評價指標體系。
表4.4新型管理及融資模式方案評價指標體系
Table4.4EvaluationandIndexSystemforNewFinancingandManagementModePlan
目標一級指標 二級指標
經濟性
適用性
新型管理及
融資模式方
案
項目管理成效 融資來源的可靠性
融資到的資金量
管理成本
適用范圍
現階段的可操作性
所有權轉讓時政府的付出
融資方案運作的復雜性
項目持續性
生態指標發揮
農民參與程度
4.3.2確定各指標權重
①層次分析法
本文采用由美國薩蒂教授于1977年正式提出來的一種簡單靈活、實用方便的決策分析方法，即層次分析法。該方法致力于將定性與定量完美結合，綜合考慮多種因素、多種目標，用數量化的形式把決策者的主觀判斷描述出來，其結果可信度高。在定性指標定量化的過程中很適用，所以本文引入層次分析法對新型管理及融資模式進行評價具有可適性。
②遞階層次結構
將影響公益性生態水利工程管理及融資模式的因素進行分解，劃分為遞階層
27
次結構，分為三層。最高層次即期望實現的理想結果，新型管理及融資模式方案評價；中間層次是為了實現目標而建立起來的一套判斷準則，體現了影響響公益性生態水利工程管理及融資模式的不同側面，中間層次的各因素依據不同的屬性分成3組，互不重疊。最低層次要具有可操作、可測量的屬性，一共7個因素。某些因素是逐層互相關聯的，互相支配的。如圖4.1所示。
圖4.1公益性生態水利工程管理及融資模式評價結構模型
Figure4.1EvaluationStructureModelforFinancingandManagement
ModeofPublicWelfareEcohydraulicEngineering
③構造判斷矩陣
本次研究中的數據主要通過問卷調查收集專家組成員的10位專家意見，對同層次元素（如：B11，B12，B13）兩兩比較，讓專家采用1-9比率標度法(表4.5所示)對各項指標因素重要程度打分，用數值表示分析判斷的結果，將定性結果定量表示出來，從而獲得最原始數據，然后匯總得出各層次判斷矩陣。
28
表4.51-9標度法
Table4.51-9ScalingMethod
標度 含義
1表示兩個因素進行比較，具有同等重要性
3表示兩個因素相比，一個因素比另一個因素稍微重要
5表示兩個因素相比，一個因素比另一個因素明顯重要
7表示兩個因素相比，一個因素比另一個因素強烈重要
9表示兩個因素相比，一個因素比另一個因素極端重要
2、4、6、8介于上述兩個相鄰判斷的中值 倒數因素i與j比較得判斷dij,則因素j與i比較得判斷dji=1/dij
④權重計算過程
將各層次生成的判斷矩陣，采用算數平均法計算各級指標的權重，得到一級、二級指標判斷矩陣和權重，再進行一致性檢驗，如表4.6~4.9：
表4.6一級指標判斷矩陣及權重表
Table4.6First-GradeIndexJudgmentMatrixandWeightSheet
A A1 A2A3 W
A1
A2
A3
1
21/10
543/60
11/20
1
4
1/6
9/37
1
0.1099
0.1976
0.6903
根據公式λmax=∑，CI=，CR=，得出，λmax=3.1017，
CI=0.01665,CR=0.032<0.1，通過一致性檢驗。
表4.7A1二級指標判斷矩陣表
Table4.7A1Second-GradeJudgmentMatrixSheet
A1 B11 B12 B13 W
B11
B12
B13
1
11/30
17/30
29/10
1
14/5
2
37/60
1
0.5263
0.1785
0.2951
根據公式λmax=∑，CI=，CR=，得出，λmax=3.0333，
29
CI=0.05085,CR=0.0978<0.1，通過一致性檢驗。
表4.8A2二級指標判斷矩陣表
Table4.8A2Second-GradeJudgmentMatrixSheet
A2 B21 B22 B23 B24 W
B21B22B23
B24
1
31/5
214/15
13/30
19/60
1
13/40
19/60
19/60
31/10
1
7/20
22/5
33/10
3
1
0.1519
0.4810
0.2682
0.0989
根據公式λmax=∑，CI=，CR=，得出，λmax=4.2618，
CI=0.887267CR=0.098052<0.1，通過一致性檢驗。
表4.9A3二級指標判斷矩陣表
Table4.9A3Second-GradeJudgmentMatrixSheet
A3 B31 B32 B33 W
B31
B32
B33
1
21/2
9/40
5/12
1
8/39
41/2
5
1
0.3180
0.5880
0.0940
根據公式λmax=1∑(AW)i，CI=λmax−n，CR=CI，得出，λmax=3.0985，
CI=0.04925,CR=0.0947<0.1，通過一致性檢驗。
⑤權重指標表
根據層次分析法的基本原理，借助于Excel軟件，計算各層指標的判斷矩陣然后匯總整理，具體結果如表4.10所示。
表4.10新型管理及融資模式評價指標的權重向量表
Table4.9WeightVectorSheetforNewFinancingandManagementModeEvaluationIndex
一級指標一級權重 二級指標 二級權重
經濟性
適用性
0.1099
0.1976
資金來源的可靠性
融資到的資金量
管理成本
適用范圍的匹配
0.5263
0.1785
0.2951
0.1519
30
一級指標一級權重 二級指標 二級權重
項目管理成效0.6903 現階段的可操作性
所有權轉讓時政府的付出
融資方案運作的復雜性
項目持續性
生態指標發揮
農民參與程度 0.4810
0.2682
0.0989
0.3180
0.5880
0.0940
4.3.3方案評價模型
在模糊系統分析方面，模糊綜合評價法主要是在模糊環境下綜合考慮各種不同因素的影響，幫助某個目標對特定事物作出決策的一種數學方法。在這樣的環境下，本文運用模糊綜合評價法對提出的四種方案在具體工程運用中的進行評價。
本文利用模糊綜合評價的數學模型進行綜合評價，采用以下四個步驟：
①確定因素集
因素也稱為參數指標或質量指標，建立指標值集U=u1,u2,u3，共三個因素，即U=經濟性,適用性,項目管理成效。在對因素U作劃分，得到第2級因素集，有：
U1=(融資來源的可靠性u11,融資到的資金量u12,管理成本u13）；
U2=(適用范圍u21,現階段的可操作性u22,所有權轉讓時政府的付出u23,融資方案運作的復雜性u24）；
U3=(項目持續性u31,生態指標發揮u32,農民參與程度u33），②確定評語集
建立評語集V=V1,V2,V3,V4。根據重慶市公益性生態水利工程的實際情況，將四種新型管理及融資模式分為四個等級：優、良、中、差。即評價等級V=優,良,中,差，根據相應的評價等級設置分行向量C=4,3,2,1。
③計算隸屬度
建立專家組，此專家小組的組建不同于確定評價指標建立和計算權重的專家小組，應立足于工程實例，對具體項目了解，可能會參與到項目建設中的專家人員。在具體實例中某些指標能量化，對于能量化的指標直接按照數量的大小分配優、良、中、差四個等級，不能量化的評價指標專家組成員按照優、良、中、差四個等級對每個關鍵因素的各個子因素進行投票。將投票結果進行統計匯總，以
百分比代表各個子因素Uij對評語集V的隸屬度，建立起單因素評價矩陣。即：
r11?r1n
R=???
rm1?rmn
31
rm表示被評價事物的Uij指標值對Vj等級的隸屬度。
④綜合評價
由于U中各個因素有不同的側重，需要對每個因素都有不同的權重，它可表示為A=A1,A2,A3，然后根據A和R合成模糊評價矩陣矩陣，計算公式為：
W=A×R(4.1)
在根據分行向量C=4,3,2,1，算出四個方案的各自的綜合得分，計算公式為：
V=W×CT(4.2)
4.3.4方案評價方式
在不同類別的公益性生態水利工程中，四個方案評價結果不同，采用模糊綜合評價法得出的綜合得分不同。針對同一個項目，將四個方案的綜合得分進行排序，得分越高，說明方案在此工程的可行性越高，越有可操作性，越有可采用的意義，越有優勢。
4.4本章小結
本章在上一章的基礎上進一步分析公益性生態水利工程各種傳統融資模式的適用性，并在此基礎上，借鑒項目融資提出四種新型的融資方式，同時對提出的四種融資方式進行評價。
32
5案例研究
為了更好的說明重慶市公益性水利生態建設項目傳統融資和管理方式存在的問題以及論證本文上一章提出的融資和管理方案的可行性，選取重慶市萬盛經開區青山湖生態清潔型小流域項目為例子。
5.1案例選擇
本文主要解決的問題是改革傳統的公益性水利生態建設項目的管理及融資模式，尋找可行的新的管理方式，吸引社會資本，創新融資方式。而采用案例分析法，能夠細致的了解研究對象的運作機制，可以對發現的問題進行進一步的深挖和探討。根據典型性和針對性原則，選取重慶市生態清潔型小流域類項目為實例進行分析研究。
重慶市生態清潔小流域項目基本包含了各類型的公益性生態水利工程，目前重慶市正在大規模試點推行，某些試點區縣有了該項目的實施和管理經驗，引入了新的管理模式，如：重點扶持大戶和專業種植戶，通過營造經果林，大面積的土地流轉，然后帶動周邊群眾發展積極參與，發展副業等成功經驗值得借鑒和推廣。
因此選擇重慶市生態清潔小流域項目為作為案例研究具有理論意義和實踐意義。
5.2重慶市萬盛經開區青山湖生態清潔型小流域工程基本情況
5.2.1規劃背景
根據中共重慶市委重慶市人民政府關于加快推進生態文明建設的意見，重慶市立足本地實際，深入貫徹黨的十八大、十八屆三中四中全會精神，生態文明建設是中央和市委、市政府的決策部署，是人民群眾追求幸福生活的強烈愿望，是推進萬盛轉型發展的內在要求。
青山湖水庫為萬盛城區飲用水源地，為保護水源，萬盛經開區黨工委、管委會決定將青山湖流域建設成萬盛生態文明建設示范區，成立了由黨工委書記任組長，發改、國土、環保、規建、水務、農林以及涉及鎮街負責同志為小組成員的“青山湖生態文明建設工作領導小組”。主要職責包括：制定青山湖生態文明建設意見和規劃、加強水環境保護治理、加強生態保護和修復、大力發展鄉村旅游、發展生態高效農業、加快基礎設施和運動健身配套設施建設、著力培育生態文化等。
33
5.2.2項目必要性
①青山湖流域將為萬盛主城區進行供水，如果不進行污染治理，青山湖流域水質還將繼續惡化，勢必對萬盛經開區的城鎮的供水將會造成影響，造成城區的飲水難，
②青山湖建成蓄水后，湖面開闊，風景如畫，如能保持良好的生態環境，對于萬盛經開區加快推進生態文明建設，發展養老健康、休閑旅游、運動康體產業，培育新的經濟增長點，將產生重要推動作用。
③青山湖流域中水土流失面積達12.44km2，土壤侵蝕量達5.4萬噸/年，青山湖成庫以后，大量泥沙在庫區淤積，對庫區周邊的生態系統造成嚴重影響；同時，由于庫周兩岸居民、耕地較集中，生活污水、生活垃圾、農田肥水等直接沿自然溝槽流入青山湖水庫，將直接危害到青山湖的正常運行。
綜上所述，為了保證青山湖流域的水質滿足飲用水源的要求，讓水庫生態系統產生良性循環，坡面侵蝕強度降低并維持在輕度以下，水庫河道周邊溝道侵蝕得到有效控制，同時，也推進萬盛經開區生態文明建設發展要求，青山湖生態清潔小流域工程勢在必行，也迫在眉睫。
5.3.3項目規劃概況
①建設目標
本次規劃僅涉及青山湖水庫及養生河上游部分河道（萬盛經開區內）。
青山湖小流域壩址處控制流域面積40.3km2，其中在萬盛經開區的總面積約為22.8km2，故本次萬盛經開區青山湖生態清潔小流域建設規劃總面積為22.8km2。涉及萬盛經開區金橋鎮青山村，馬頭橋村，三臺村、金堰村以及新木村。
青山湖流域屬于水源區生態清潔小流域，截至項目完成當年，使得流域內12.44km2水土流失面積得到控制，達到水源區生態清潔型小流域II級標準，其中小流域出口水質達三類水質標準，土壤侵蝕強度達輕度，林草面積占宜林草面積80%以上，化肥使用強度小于等于250t/hm2.a，農藥使用符合GB4285規定。流域內水土流失強度達到輕度以下，水土流失總治理度達95%以上，林草植被恢復率達97%以上，林草植被覆蓋率達25%以上。
表5.1水源區生態清潔小流域分級指標表
Table5.1ClassificationIndexSheetforCleaningMinorWatershedinWaterResourceArea
分級指標 I級 II級 III級
小流域出口水質二類
土壤侵蝕強度（t/km2.a）微度
林草面積占宜林草面積（%）≥90
三類
輕度
≥80
四類
輕度
≥70
34
分級指標 I級 II級 III級
化肥使用強度（t/hm2.a）農藥使用
禁用≤250≤250
符合GB4285規定
②建設內容
項目建設原則是水源保護，建設單元為青山湖流域，將青山湖小流域劃分為三個區進行分區治理，及生態自然修復區、生態綜合治理區、生態保護區（河庫周邊整治區），建立青山湖小流域水土資源保護的三道防線。
表5.2青山湖生態清潔小流域三道防線面積統計表
Table5.2StatisticsSheetforThreeDefenseLineAreaofQingshan
LackEcologicalCleaningMinorWatershed
分區 面積/
區域劃分原則
km2
涉及村社
（生態自然修復區）第一道 15.17 場鎮村社以上（海拔高度＞
防線
（綜合治理區）第二道防線
5.39 700m）
環湖路邊坡以上至河庫周邊場鎮村社（海拔約595-700m）
（河庫周邊整治區）第三道 環湖路邊坡（含邊坡）至水面線
2.24
（590-595m）
22.80
青山村、馬頭橋村、三臺村、新木村、金堰村
青山村、馬頭橋村、新木村
青山村、馬頭橋村
③投資估算及工程量
生態自然修復區治理措施：封禁治理322hm2，保土耕作345hm2；綜合治理區治理措施：坡耕地整治29hm2，經果林建設373hm2，生態林建設23hm2，道路及渠系配套28km，科技推廣2次，農村環境集中連片治理105hm2，污水處理中建設2處，人居環境美化20hm2，道路整治28km；河庫周邊整治區規劃措施：青山湖水庫庫周環湖人行便道建設32km，生態蓄水堰建設3座，濕地建設（含消落帶）52hm2，水源涵養林建設15hm2；養生河及馬頭橋河岸護岸及疏浚19km，水源涵養林12hm2。
項目總投資11280萬元，其中生態自然修復區投資49萬元，綜合治理區投資5747萬元，河庫周邊整治區投資5484萬元。共治理水土流失面積12.44km2，單位水土流失面積投資906.67萬元/km2。
生態自然修復區封禁治理保土耕作
綜合治理區
水土流失綜合治理措
施
坡耕地整治
經果林
生態林
道路渠系設施配套面源污染防治措施科技推廣（含宣傳）人居環境整治措施
農村環境集中連片治理
集中污水處理站人居環境綠化美化
道路整治河庫周邊整治區
工程措施青山湖水庫庫周
環湖人行便道建設生態蓄水堰
養生河及馬頭橋河岸河道護岸與疏浚
植物措施青山湖水庫庫周
濕地建設（含消落帶）水源涵養林
養生河及馬頭橋河岸
水源涵養林
總投資
農林、水務
水務
農林、水務、國土
水務、農林
農林、水務
農林、水務、國土
水務
環保
環保
金橋鎮、水務、環保交通、水務（移民后扶）
財政、水務、農林、金橋鎮水務
水務
水務、農林
水務、農林
水務、農林
本次規劃總投資11280萬元，由水務、農林、國土、環保等部門通過整合項目等方式共同實施。
5.3重慶市萬盛經開區青山湖生態清潔型小流域項目融資方式和
管理模式分析
5.3.1管理及融資模式現狀
重慶市萬盛經開區青山湖生態清潔型小流域規劃總投資11280萬元，融資方式依然依靠向上級申請資金，其中80%即9024萬元以爭取市級以上投資為主，其余20%即2256萬元由區級財政及社會資金投入為主，后期運行維護經費沒有單列預算。
水利市級以上資金申報由萬盛經開區水利局根據《萬盛經開區青山湖生態清潔小流域建設規劃》編制具體的年度實施方案，如：《重慶市萬盛經開區2015年國家水土保持重點建設工程項目青山湖項目區年度實施方案》等，報市水利局審批。市水利局和市財政局對項目實施方案的建設內容和總投資進行審批，進而下達資金計劃，撥付項目建設資金，區級資金由每年度財政預算撥付。
青山湖生態清潔小流域項目按年度實施，依然采用傳統的工程管理方式進行，嚴格按DBB模式，通過項目法人制、工程招投標制、工程監理制、合同理制、資金審計制、工程驗收制的“六制”。
由萬盛區水利局委托下屬平臺公司重慶市萬盛區利民水利電力有限責任公司為項目業主，對項目的建設全過程負責，包括項目建設計劃；組織與實施工程的設計、施工、監理；監督項目的實施和自查自驗工作。
由項目業主單位，選擇具有相應資質的施工單位按照實施方案進行施工，一般采用招投標方式選擇施工單位。在工程建設期內，施工隊對項目負總責，負責損毀工程保修、工程建設管理、巡回補植補建等。
工程竣工驗收合格后，按照“誰所有、誰管護”的原則，由東陽街道辦事處作為產權單位，落實管護人員，確保工程正常運行。
項目中栽植的苗木是發揮生態效益的重要組成部分，苗木的后期管護在保修期時間由施工單位負責，一般1-2年，施工單位對存活率達不到要求的苗木進行補植。維修期滿以后項目由產權單位進行維修養護，部分項目預算有后期維護經費，但經費不足，遠不能滿足后期管護的需要，沒有預算維修養護經費的項目由產權單位投工投勞自行解決維修經費。
5.3.2重慶市萬盛經開區青山湖生態清潔型小流域傳統管理及融資方
式問題分析
重慶市萬盛經開區青山湖生態清潔型小流域項目主要依靠上級資金完成建設任務，在傳統的管理及融資模式下，分年度實施過程中可能存在諸多問題。
①資金不足，融資渠道單一
青山湖生態清潔小流域建設是萬盛經開區財政、水務、環保、農林、交通、國土以及金橋鎮政府等多個部門共同打造的重點工程。其中水利部分通過水生態修復、國家水土保持重點建設工程、小農水、移民后扶等項目，共計需要投入3783萬元，其他部門通過整合農村環境集中連片治理、農業綜合開發、退耕還林、土地整治、一事一議等，共計投入7497萬元。雖然通過項目整合可以保證擴大項目的規模，但是，各部門投入的資金基本依靠向上級分年度申報或者區級財政納入年度預算，沒有新型的融資渠道，而萬盛區財政對此項目的資金預算都不足，上級投資不連續，總投資大打折扣，影響了項目的建設內容。
②忽視經濟效益
項目的具體實施階段主要征求當地人民政府的意見選擇項目建設地、實施方式、栽種苗木、植物類型等。各行政部門和當地人民政府受糧食和小農觀念的束縛和面子工程的思想影響，對項目實施的優缺點、可操作性并沒有進行深入分析與研究，市場觀念不強，項目的實施僅停留在治理任務和完成投資目標上，完全忽略了項目可能帶來的經濟效益，只管完成建設任務。
忽略市場的需求，薄弱的商品觀念，造成栽植模式散亂，大部分具有經濟效益的經果林項目以散戶為主栽植，沒有形成大規模、高產出、高效益的區域開發格局，阻礙經濟效益發揮，當地百姓感受不到受惠。因此社會資本吸引力不足，當地農戶的重視不足。同時，近幾年來外出農民工的日益增多，散戶栽植的苗木無人管理，產出少，經果林措施已經失去了經濟價值，甚至出現了被人大規?？撤?，遺棄的現象，嚴重影響生態修復的價值。
③群眾發動不到位
重慶市萬盛經開區青山湖生態清潔型小流域建設，本應因地制宜，根據當地的經濟自然條件和農戶的農作習慣，開展治理工程。封禁治理、保土耕作等措施需要積極發動當地群眾的參與，帶動一方的產業發展。但是，在很多情況下群眾的參與度已經淪為一個考核目標，變成項目實施過程中的一個口號，或是為了應付上級檢查而走過場，項目參建各方都不會征求和采納當地民眾的意見和建議，缺少與群眾的溝通。這種從上到下的模式，使實施方案始終只關注傳統管理模式，沒有把生態清潔型小流域的理念從上自下輸入。農戶的意愿疏忽，項目宣傳不到位，對于參與項目的權利和義務多數農戶并不知情，不能很好的發動群眾，群眾投勞投工不明顯，影響項目生態指標的發揮。
④項目建設內容缺失
由于地方財力不足，區縣配套資金基本不到位，項目業主只能依靠中央資金和市級資金完成此類項目。年度實施方案與總規劃方案差距大，適用性很差，只
38
是作為上報的文本依據，沒有實施的指導意義，在項目實施的過程中?？偼顿Y的減少，設計方案深度不夠，勢必會造成工程進度緩慢或停滯，實施過程和計劃、規劃脫節，部分設計意圖和設計措施無法實施，大部分項目區未完成規劃目標，項目建設內容大打折扣，諸多工作不到位，勢必造成治理成果不明顯。
⑤項目后期管護缺失
工程后續管護資金來源沒有保障，產權單位缺少專業的苗木管護經驗，維護經費少，萬盛水利局要求由東陽街道辦事處落實管護人員經費，非常不現實。后期管護缺失，有的項目管護方式為順其自然，被侵占或破壞后更加是無人管理。因此項目發揮生態效益的時間遠遠短于規劃時長，經濟效益萎縮，影響生態效益指標。
5.4重慶市萬盛經開區青山湖生態清潔型小流域項目新型管理及
融資模式分析
根據上文分析重慶市萬盛經開區青山湖生態清潔型小流域項目具體實施過程中可能存在的問題，擬將本文提出的四種型管理及融資模式方案引入到工程具體
實施過程中，根據具體的措施類型和特點，選擇不同的方案。
5.4.1“政府+企業”融資方式
此項目具體的實施措施中，部分措施有直接產出，如經果林；部分措施沒有具體的產出，如面源污染防治等，但是具有景觀打造的功能。通過分析市場上各種不同企業的需求，將社會資本引入到不同的措施中去。結合到本實例，引入的企業可分為兩大類，農副產品企業和旅游企業。不同類別的企業融資具體的操作過程和政府承擔的角色不相同。
①農副產品企業
重慶市萬盛經開區青山湖生態清潔型小流域項目的經果林措施有很大的經濟效益潛力，規劃總投資1867萬元、經果林配套基礎措施規劃投資420萬，預計融到資金量2287萬元。此方案適用于土地集中連片，能大規?；l展，能夠吸引企業的經果林措施。
目前市場上有許多以農副產品為主要輸出的優質企業，他們需要發展自己的農作物基地，經果林措施在一定范圍內可以為這些企業提供農產品，有潛力發展成為他們的農作物產品基地。
政府和水行政主管部門積極與該類企業聯系，選擇優質的、資金管理規范、有先進管理經驗的企業，讓他們參與到項目的前期規劃中，參與項目地點選擇、經果林種類、經濟作物種類的選擇，但水行政主管部門應當把握項目的生態建設指標必須放在第一位，不能因為迎合社會資本忽視生態清潔型小流域治理的宗旨，
39
必須保證完成規劃的治理面積373公頃。
企業全程參與項目的建設過程，項目建設的質量由企業把握，包括苗木的質量、工程質量等，工程完工后，在經營期內由公司進行管護，所有盈利與否由企業自行負責，政府不與企業共擔風險，也不共享效益。在經果林的經濟效益發揮后，產權需要從企業手里購買，政府可以通過稅收優惠，土地政策優惠等方式讓企業低價出讓產權，然后移交給當地村社。移交時，必須保證林地的生態效益的發揮沒有受影響。
此管理及融資方案將經果林、經濟作物栽植部分完全由社會資本投資建設，管理，大大減輕了政府的投資負擔，政府只需做好土地的協調工作，同時監控經果林和經濟作物林生態建設指標的發揮。同時，為了盈利，企業會主動的做好苗木的后期養護工作，大大的節約了后期養護成本。
當經果林或經濟作物林經濟效益發揮結束以后，政府購買產權的時候，需要注意資產是否有負債，需要做到產權清晰無負債。
②旅游企業
萬盛經開區位于距重慶主城距離近，大約73公里，位于重慶市南部、渝黔邊
界，青山湖為天然水系，水面開闊，水質良好，屬于中型水庫，同時，青山湖流域河岸類型多樣，以土質河岸為主，河岸邊有很多濕地，景色優美。重慶市萬盛經開區青山湖生態清潔型小流域項目可以結合水利風景區打造觀光旅游。
旅游企業的引進，要通過國家的制定優惠政策和國家及政府的大力支持，區政府改善當地的投資環境，采取稅收優惠政策，促進休閑觀光為一體的旅游業的發展，從而吸引優秀企業投入到項目區的旅游基礎設施建設中去。
政府和水行政主管部門致力于引導企業除了修建賓館、度假小區等娛樂設施以外，要引導企業積極建設青山湖生態清潔型小流域項目中與觀光旅游相關的措施，如：青山湖水庫庫周環湖人行便道建設、封禁治理、生態林等，引導企業在土地集中連片區域大規模種植具有觀賞性同時具有生態修護功能的植物和建設基礎設施，節省財政投資，積累豐富的旅游資源，為旅游觀光打下非常良好的基礎。
于此同時，社會資本為了提高旅游區的風景質量，會自覺在面源污染方面的進行投入：包括農村環境集中連片治理、集中污水處理站、人居環境綠化美化等。這些類別投資不小，青山湖生態清潔型小流域項目規劃此類投資達3030萬，而且需要長期不間斷的投入，需要一個持續穩定的機構進行，企業在經營旅游區的時候自發的完成，在大大減輕了政府的負擔的，完成了此類別措施的建設任務。同時，保障了項目的可持續性。
5.4.2“政府+大戶”融資方式
重慶市萬盛經開區青山湖生態清潔型小流域項目的經果林措施有很大的經濟
效益潛力，規劃總投資1867萬元。當經果林的規模能部分連片，但不足大規模發展，不能吸引企業的地區可以選擇此種方案。
大戶的主要投資在：土地的整地、坡耕地整治，施基肥等前期作業、配套的一些路、溝、水池等坡面水系工程建設、苗木的栽植和后期養護；水行政主管部門負責按照大戶的種植需求提供優質經果林苗木或經濟作物，并協助大戶將經果林項目產業化。應當注意的是經果林配套設施建設要首先滿足保障水土流失治理任務，再為項目的產業化提供便利。
此融資方式大戶投資主要在土地流轉、坡耕地整治、道路渠系設施配套、苗木栽植和后期養護方面，此類別措施原規劃財政總投資1138.4萬，減輕了財政負擔。由于苗木的供應由政府為主，政府投資占大頭，即使因天氣、市場等因素影響經果林經濟效益發揮，大戶自身的損失也較小，不會打擊大戶的積極性。同時大戶為了自身的經濟利益，對經果林和經濟作為的后期管護有足夠的重視，專業化有保障，在發揮經果林經濟效益到最大的同時保證了水土保持建設指標，和政府達到雙贏。
此融資和管護方式難點在于產權的明確，公益性生態水利項目，主要是利民，大戶承包模式只是緩解投資壓力，產權應為當地政府和村社，大戶只有經營權，大戶隨意毀壞苗木是明令禁止的行為，同時應當與大戶達成移交協議，在一定年限后，將經營權移交給集體。同時經果林沒有完全市場化，政府可以積極拓展銷
售渠道，盡量保障大戶的盈利。
5.4.3“政府+專業合作社+農戶”融資模式
對于規劃區不能集中連片種植，發展大戶困難的經果林措施，可以鼓勵項目地的散戶成立農村合作社。項目區以村或社為單位聯戶組成了農村合作社，積極與當地人民政府產業辦聯系，當地政府根植于市場、深加工企業需求，了解經果林和經濟作物的銷路，促進企業直接和農村合作社簽訂農產品需求訂單，發展形成新型的有需有求的產業鏈條。
農村合作社社員應當根據企業的訂單要求、產品規格質量，積極尋求當地人民政府和水行政主管部門的幫助，用最科學的制度指導自己的成員農戶、施肥、勞作和采收等各個環節，做到流程化管理。此融資方式對增加農戶的收入，調動農戶的積極性有積極作用。農戶參與投資方式可以通過無償提供土地、后期管護等，減輕財政資金在土地費用、勞務費和后期管護方面的投資，預計融到資金量570萬。
此融資方式種植出的經果林、水保林的產權和養護責任歸農村合作社所在村社，散戶不得擅自砍伐毀壞栽植的樹木，使生態效益穩定發揮。經濟效益歸農村合作社，農村合作社按照農戶投資的比例合理分配。此方法對調動散戶的積極性
有一定作用，實施難點在于，苗木的栽植、管護需要專業化的人才，當地村社無法承擔，此時由水行政主管招標專業的施工單位進行栽植，同時聘請相關苗木栽植專家進行后期養護管理指導，提供技術上的意見，努力確保經果林產生經濟成
。
5.4.4“政府+農戶”融資模式
①鄉村振興戰略
國家正在大力推動鄉村振興戰略，各地農村也在大力發展新經濟。近幾年來鄉村旅游發展迅速，重慶市部分區縣重點投入到鄉村旅游建設中。我國提出的發展新農村不僅要完善農村基礎設施建設，更要提供關于環保型的公共產品和設施，這樣美麗鄉村建設才能避免成為空談。而重慶市萬盛經開區青山湖生態清潔型小流域除了水土保持以外，也在于改變農村居民的居住環境?？梢蕴峁┺r民真正需要的是垃圾處理廠、沼氣池、公廁等這些與自身生活相關的生態型公共產品
重慶市萬盛經開區青山湖生態清潔型小流域工程可以創新性的與打造鄉村旅游結合起來，項目的實施階段應綜合各部門對流域的定位和需求分析，盡量與區縣鄉村旅游的重點打造區重合，多選擇自然風光、人文景觀等資源優勢地方，重點選取土地破碎程度小、大面積連片耕地、農戶文化程度相對較高，勞動力足，農戶農業投勞時間長的地方，財政投資重點投放在綜合治理區和河庫周邊整治區的措施上，同時大力做好宣傳工作，引導當地農民以觀光旅游為方向，發展出多種經營模式，比如：用自己的房屋開設農家樂、開設釣魚池、超市等。將生態環境建設與經濟利益緊密聯系在一起后，農戶感受到了經濟收益，自然可以提高農民參與清潔型小流域建設的積極性，投工投勞，自覺的參與到項目建設中、參與到保護生態環境、生態環境的治理與開發中，主動完成改善人居環境整治部分措施，積極主動地保護生態林、保護水源涵養林、進行坡耕地整治、人居環境的美化綠化，融到資金量約740萬元。不僅減輕了財政投資和后期維修成本，而且對促進當地經濟增長，提高農戶生活水平的有重要作用。
此融資方式改善了有限的工程資金與農民需求之間存在的矛盾，減輕了項目在面源污染治理、生活垃圾治理的投資，同時有了廣大農民群眾對工程支持，有利于工程的可持續性發展。此方式的實施需要有統一的管理機構，散戶無法形成規模有序的鄉村旅游，當地政府或水行政主管部門可以鼓勵村社組織成立完善項目區管理機構，作為項目實施主體，負責景觀資源開發和資源與生態保護。
5.5重慶市萬盛經開區青山湖生態清潔型小流域項目新型管理及
融資模式評價
利用第四章建立的模糊綜合評價模型，對重慶市萬盛經開區青山湖生態清潔型小流域項目四種新型管理及融資模式進行評價。
5.5.1確定模糊評價矩陣
第四章建立的評價指標中融資到的資金量和所有權轉讓時政府付出的代價在此實例中可以直接用數值量化，因此直接分配評價等級。方案一融到的資金量約2000到3000萬，方案二融到資金量為1000多萬，方案三融到資金量為600多萬方案四融到資金量為700多萬，因此融資到的資金量指標的評價結果為方案一優，方案二良，方案四中，方案三差。所有權轉讓時政府的付出與融到資金量成反比因此評價結果為，方案三優，方案四良，方案二中，方案一差。
其他不能量化的指標采用邀請10位專家對評價指標的表現上進行評價。
此專家組主要在萬盛區有公益性生態水利工程建設經驗、對項目區了解、對萬盛市場熟悉的專家，包括萬盛區水利局水保站、河道科、重慶市萬盛區利民水利電力有限責任公司水保項目負責人，萬盛區財政局農業科等，以優、良、中、差四個等級作為評價標準，最終的評價結果如表5.4所示。
5.5.3模糊評價結果
對四個方案的綜合得分排序，得分最高，說明方案在重慶市萬盛經開區青山湖生態清潔型小流域治理的可行性高，越具有可操作，有采用的意義，最優。四個方案的綜合評價得分排序結果如下：
因此得出，在重慶市萬盛經開區青山湖生態清潔型小流域治理工程中方案一最好，方案二次之，方案三最差。
方案一為“政府+企業”，照上一節的敘述，農產品企業和旅游企業投入的資金范圍不同，政府在選擇企業類別的時候不會有矛盾，可以將兩種企業相結合同時引入，也可以選擇其中一種。而選擇具體哪一個企業，需要進一步做詳細的市場調查才能明確。
5.6本章小結
本章以具有代表性的公益性水利生態建設項目——重慶市萬盛經開區青山湖生態清潔型小流域治理為例，在滿足項目總規劃前提下，分析項目在分年度實施的過程中可以根據不同措施類別采用四種新型管理及融資方式,并對四種管理及融資模式進行評價，驗證上一章提出的管理及融資方式新思路的可行性，對重慶市生態清潔型小流域治理的管理及融資模式有參考意義。
6結論
雖然公益性生態水利工程的直接經濟效益不明顯，但是從長遠來看，對生態環境的建設有重要作用。按照黨的十九大報告的部署，堅持人與自然和諧共生，生態環境建設已經成為建設美麗新中國，滿足人民日益增長的美好生活需要的重要途徑之一。
公益性生態水利工程屬于公共產品，投資主體是國家，主要靠財政資金，融資渠道單一、管理模式陳舊，為了緩解地方財政，保持項目的持續性，需要改革現行的管理及融資模式。
公益性生態水利項目因為自身的特點常用的傳統融資模式，多不匹配，不能一層不變的按傳統的方式使用，結合PPP項目融資各類別融資方式的優點，根據現行的政府融資政策和有關法律，提出四種新的管理及融資模式：“政府+企業”、“政府+農戶”、“政府+專業合作社+農戶”、“政府+大戶”。
為了對四種新融資方案進行評價，采用專家調查法建立評價體系，設置了一級二級指標，計算出各指標權重，并建立出評價模型。在工程實例運用中，將四種管理及融資方案引入重慶市萬盛經開區青山湖生態清潔型小流域工程中，詳細介紹四種方案的操作模式，并建立專家組根據評價指標體系和模糊綜合評價法對該實例中四種方案的運用進行評價，得出“政府+企業”是最優的融資和管理模式方案，“政府+大戶”次之。
但是，本文提出的方案僅僅局限于理論層面，缺乏實踐驗證，想要對公益性生態水利工程管理及融資起到真正的作用，還需要經過長期的驗證。在評價體系建立過程中，僅選擇了區縣水行政主管部門和市級水行政主管部分專家的觀點與建議，這些僅代表某個層面上的觀點和經驗，可能會存在偏頗，所以，在日后研究中，要擴大調查范圍，加大調查力度，構建出更加完善和全面的指標體系。
